YÜKSEKÖĞRETİM KURUMLARI DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ EK ÖDEMELER VE PERFORMANS ÖDEMELERİNİN BİRLİKTE ÖDENMESİNE İLİŞKİN DEĞERLENDİRMELER (Mali Hukuk Sayı: 177, Mayıs-Haziran 2015)

1. GİRİŞ

Döner sermayeli işletmeler, genel ve katma bütçeli idarelerin kanunlarla verilen temel ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan, piyasada fiyatı bulunan ve genel idare ilkelerine göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetleri sürdürebilmek için oluşturulan birimlerdir.[1]

Kamu ekonomisinde döner sermaye terimi, bağlı oldukları genel veya katma bütçeli kuruluşların yapısı içinde yer alıp, genel mali yönetimin dışında tutulan, kendilerine ait yönetim şekli bulunan, ticari nitelikte mal- hizmet üretip, bunları kar amacıyla satan işletmelere verilen isim niteliğinde kullanılmaktadır.[2]

Yükseköğretim kurumları isimleriyle kurulan döner sermaye işletmeleriDöner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’ndeGenel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuş işletmelere tahsis edilen sermaye[3]olarak ifade edilmektedir.

Yükseköğretimler (üniversiteler) bünyesinde yer alan bu işletmeler başta sağlık hizmetleri olmak üzere birçok alanda mal ve hizmet üreterek parasal açıdan ölçülebilen hizmet sunan kuruluşlar olarak faaliyet göstermektedirler.

Üniversite döner sermaye işletmelerinin kuruluşu 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinde düzenlenmiştir. Bu Kanunda döner sermaye işletmeleri “Üst kuruluşlarda, ilgili kurulların ve yükseköğretim kurulunun onayı ile üniversitelerde ve bunlara bağlı fakülte, enstitü, yüksekokul, konservatuar, meslek yüksekokulları ile uygulama ve araştırma merkezlerinde ilgili yönetim kurulunun önerisi, rektörün olumlu görüşü ve YÖK onayı ile döner sermaye işletmeleri kurulabilir” şeklinde ifade edilmektedir. Bu hükümden, her bir birimin ayrı ayrı işletmeler kurabileceği hükmü ortaya çıkmaktadır. Nitekim öylede olmuş üniversitelerde çok sayıda döner sermaye işletmesi oluşturulmuştur. Ancak 1997-2000 yılları arasındaki bütçe yasalarına konulan hükümler gereği, Üniversitelere ait döner sermaye işletmeleri tek bir çatı altında toplanmıştır.[4]Günümüzde de döner sermaye işletmeleri tek bir çatı altında, farklı döner sermaye birimleri etrafında faaliyet göstermektedirler.

Yapılacak bu çalışmada döner sermaye işletmelerinin mevzuat kapsamında farklı konu başlıkları açısından incelemesi yapılacaktır. Kapsam olarak döner sermaye işletmeleri katkı payları ile ek ödemelerinin birlikte ödenmesi ele alınmıştır.

2. 375 SAYILI KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME (EK ÖDEME)

Bilindiği üzere, 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile çeşitli isimler altında yapılan ek ödemeler kaldırılmış ve yerine tek bir ek ödeme getirilmiş, ancak yükseköğretim kurumlarının 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (f) fıkraları kapsamında ek ödeme yapılan personeline söz konusu madde hükümlerine göre ödeme yapılmaya devam olunacağı hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla yükseköğretim kurumlarının 2547 sayılı Kanun’un 58 inci maddesinin (c)  ve (f) fıkraları kapsamında yaptıkları ek ödemeye devam edilmiştir.[5]

Söz konusu 58 inci madde hükümlerine göre personele her ay yapılacak ödemelere ilişkin bir de uygulama getirilmiştir. Her ay yapılacak ek ödemenet tutarının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev veya pozisyon unvanları için ödenmesi öngörülen net ek ödeme tutarından az olamayacağı öngörülmüştür.

666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ilişkin olarak 161 seri no’lu Devlet Memurları Tebliği çıkarılmıştır. Bu Tebliğin 16 ıncı maddesinde; 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddelerinin (c)  ve (f) fıkraları kapsamında ödeme yapılan personele, söz konusu mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılmaya devam olunacağı hüküm altına alınmış, yapılacak olan ödemelerin net tutarına ilişkin 58 inci maddedeki hükümler doğrultusunda örnekle benzer açıklamalar yapılmıştır[6].

İdarelerde katkı payları ve ek ödemeleri düzenlemek amacıyla iki bordro düzenleyerek söz konusu ödemeleri uygulamaya koymuşlardır. Döner sermaye işletmeleri tarafından düzenlenen iki bordronun bir tanesinde 375 sayılı KHK’da öngörülen ek ödeme ödenirken, diğer bordroda ise döner sermaye tahakkuk eden katkı payları ödenmektedir. Düzenlenen bu ikinci bordroda eğer tahakkuk eden katkı payı ödemesi fazla ise ödenen denge tazminatının mahsubunun yapılması gerekmektedir. Yani, tahakkuk eden denge tazminatının üstündeki tutarın ilgiliye ödenmesi gerekmektedir.Denge tazminatıdaha fazla ise herhangi bir işlem yapılmasına ihtiyaç yoktur.

İdareler tarafından bu uygulamada dikkat edilmesi gereken husus katkı payının fazla olması halinde, denge tazminatı ile katkı payı kıyas işlemi sonucundaki tutarlar arasında net tutar farkının göz ardı edilmemesi gerektiğidir. Bilindiği üzere ek ödeme (375 sayılı KHK) damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmamaktadır. Katkı payı ise gelir vergisi ve damga vergisi kesintisine tabi tutulmaktadır. Dolayısıyla idareler tarafından yapılacak olan kıyas işleminde net tutarlar üzerinden hareket edilmesi gerekir; aksi takdirde brüt tutar üzerinden yapılacak kıyas işlemi sonucu oluşan tutarların ödenmesinin devleti gelir vergisi nispetinde zarara uğratacağı düşünülmektedir.

3. KATKI PAYLARININ VE EK ÖDEMENİN DİĞER BİRİMLER AÇISINDAN İNCELEMESİ

2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası; tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde çalışan ilgilileri, (f) fıkrası ise rektör, rektör yardımcıları, genel sekreter, döner sermaye gelirinin elde edildiği birimlerin dekan, başhekim ve enstitü ve yüksekokul müdürleri ile bunların yardımcılarını düzenlemektedir.

2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesi ve 161 seri No’lu Devlet Memurları Tebliği hükümlerine göre 58 inci maddenin (c) ve (f) fıkralarında belirtilen personelin ek ödemeden yararlanması halinde ayrıca 375 sayılı KHK göre ek ödeme ödenmemesi gerekmektedir. Yapılacak olan ödemenin nasıl olması gerektiği yukarıda açıklanmıştır. Burada asıl bahsedilmesi gereken husus 58 inci maddede belirtilen diğer birimlerin katkı payı ödemeleri ile ek ödemelerin nasıl düzenlenmesi gerektiğidir.

Bilindiği üzere döner sermaye ödemelerini düzenleyen 58 inci maddede (d) ve (e) bentleri diğer birimlerdeki döner sermaye ödemelerini düzenlemiştir. Maddenin (d) bendi;ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerini düzenlerken;(e) bendi ise; yükseköğretim kurumlarının (c) ve (d) fıkraları kapsamına girenler haricindeki diğer birimlerinde döner sermaye işletmesi hesabına yapılan iş veya hizmetler karşılığında tahsil edilen gelirlerden yapılacak olan ödemeleri düzenlemiştir.

Bahse konu diğer birimlerde çalışan ya da katkısı olan öğretim elamanına ek ödemede nasıl bulunacağı yine kanunda belirtilmiştir. Ziraat, veteriner fakülteleri ya da sürekli öğretim merkezinde görevli öğretim elemanına gelir getirici unsurlardan ödeme yapılırken (c) fıkrası hükümlerine göre ödemede bulunması gerektiği kanunda belirtilmiştir. Burada“(c) fıkrası hükümlerine göre ödemede bulunulması” ibaresinin, ödeme şekli ve diğer hakların ödenmesi olarak kabul edilmesi gerektiği düşünülmektedir.Sadece tavan oranları ya da diğer bir ifadeyle ödeme açısından hükümleri içermesi şeklinde bir uygulama-bu şekilde ele alınmaktadır-Kanunda 58 inci maddede ”c ve f fıkraları kapsamındaki katkı payı alan personel” ibaresinde (d) fıkrasını belirtmemesi, katkı payına ilaveten ek ödeme (666 KHK) ödenmesini de beraberinde getirmektedir. Bu kapsamdabir boşluk oluşmakta, böylece uygulama açısından hem ek ödeme hem de katkı payı ödenmesi gibi olumsuz bir durum karşımıza çıkmaktadır.

Yine, 58 inci maddenin (e) fıkrasına göre özellikle projeler üreterek sağlanan gelirlerden kanuni kesintiler düşüldükten sonra kalan tutarlar, katkısı olan öğretim elemanlarına dağıtılmaktadır. Bu fıkraya göre katkı payı alan öğretime elemanlarına uygulamada, ayrıca 666 sayılı KHK’ da belirtilen oranlarda ek ödemeler de maaş bordroları ile ödenmektedir. Hastane personelinden mahsup edilen ek ödemelerin, arızi nitelikte olduğu düşünülerek (e) fıkrası kapsamında ödenen katkı paylarından mahsup edilmemesi tarafımızca adalet duygusunu da zedelemektedir.

Ayrıca Eğitim fakültesi bünyesinde açılan pedagojik formasyon sertifika programı ücretlerinin katkısı olan öğretim elemanlarına ilgili yükseköğretim kurumunun döner sermaye yönetmeliği çerçevesinde dağıtımında da tereddütler bulunmaktadır. Bu program ücretlerinin 58 inci maddenin hangi fıkra kapsamında değerlendirilmesi gerektiği konusunda düzenleme yapılması ihtiyacı bulunmaktadır. Uygulamada (e) bendi kapsamında değerlendirilerek, yüksek miktarda döner sermaye katkı payı ile ek ödeme birlikte ödenmektedir.

4. SONUÇ

Büyük bütçeleri, ek ödemeleri, ciddi miktardaki alımları, bütçe-ödeme dengesi, kent hayatınasosyo-ekonomik muhtemel etkileri gibi birçok başlık altında tüm yönleriyle ele alınması gereken üniversite döner sermayeleri ihmal edilen bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır. Kurum ve iç dinamikleri, üniversite ile olan içsel ilişki, gelir- gider dengesi gibi nedenler maddi sıkıntıların da temelini oluşturmaktadır. Bütüncül bir bakış açısı eksikliği, mevzuat bağlamında da net, kesin ve açık kuralların olmamasını beraberinde getirmektedir.Bu konuda muhakkak yasa koyucu ile birlikte yükseköğretim kurulunun birlikte hareket ederek özellikle döner sermaye mevzuatının baştan düzenlenmesi, net ve kesin kurallar ihdas edilmesi uygun olacaktır. Ek ödeme ve katkı paylarının ödenmesi konusunda 2547 sayılı Kanunu’nun 58 inci maddede belirtilen diğer birimleri için düzenlenme ihtiyacı yapılması gerekmektedir.

Kaynakça

- A. Kadir SEV, Yüksek Öğretim mevzuatı, Mayıs 2000, s.485,

- “Türkiye’de Döner Sermayenin Kuruluş Nedenleri”, (…), erişim tarihi;30. 06.2013, s.8

-Ayhan-Tuncer CAN, Genel İşletmecilik Bilgileri, Ankara 2000, s. 334,

- T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün 12.01.2012 Tarihli B.07.0.BMK.0.15.115830-176 sayılı yazısı,

- 161 Seri No’lu Devlet Memurları Tebliği,

-Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği

[1]“Türkiye’de Döner Sermayenin Kuruluş Nedenleri”, (…), erişim tarihi;30. 06.2013, s.8

[2] CAN-TUNCER-AYHAN, Genel İşletmecilik Bilgileri, Ankara 2000, s. 334

[3] Döner Sermayeli işletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği

[4] A.Kadir SEV,Yüksek Öğretim mevzuatı, Mayıs 2000, s.485

[5] T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün 12.01.2012 Tarihli B.07.0.BMK.0.15.115830-176 sayılı yazısı

[6] 161 Seri No’lu Devlet Memurları Tebliği