İhalelerden Önce Alınması Zorunlu Olan Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) Raporu Nedir?

Giriş

İnsanların ve diğer canlıların yaşamları boyunca karşılıklı olarak etkileşim içinde bulundukları fiziki, biyolojik, sosyal, ekonomik ve kültürel ortama çevre denilmektedir. Sağlıklı bir yaşamın sürdürülmesi ancak sağlıklı bir çevre ile mümkündür.

Özellikle sanayi devrimi ve sonrasında gelişen ve değişen üretim mekanizması, bir ilişkiler sistemi olan çevrenin bozulmasına ve çevre sorunlarının ortaya çıkmasına neden olmuştur. Çevrenin bozulması nasıl insan kaynaklı bir sorun ise, bu sorunun çözümüne yönelik adımların da yine bireyler, örgütler ve devletler tarafından atılması bir zorunluluk teşkil etmektedir. Bu anlamda ulusal veya uluslararası; resmi ya da gayri resmi olarak kurulmuş olan birçok örgüt ve yapılan çalışmalarla, insanın çevresiyle oluşturduğu doğal dengenin aksayan yönlerinin iyileştirilmesi ve uzun vadede korunması hedeflenmektedir. Ülkemizde de çevre konusu, bakanlık düzeyinde oluşturulmuş idari bir mekanizma tarafından takip edilmekte ve ele alınmaktadır.

Ülkemizde, çevrenin korunması ve iyileştirilmesi, kırsal ve kentsel alanda arazinin ve doğal kaynakların en uygun şekilde kullanılması, korunması; su, toprak ve hava kirliliğinin önlenmesi; ülkenin bitki ve hayvan varlığı ile doğal ve tarihsel zenginliklerinin korunması suretiyle bugünkü ve gelecek kuşakların sağlık, uygarlık ve yaşam düzeylerinin geliştirilmesi, güvence altına alınması için yapılacak çalışmaları ve alınacak önlemleri ekonomik ve sosyal kalkınma hedefleriyle uyumlu olarak düzenlemek amacıyla 2872 sayılı Çevre Kanunu[1] yürürlüğe konulmuştur.

Esasen, Anayasanın “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56’ncı maddesinde, “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” denilmek suretiyle çevre hassasiyeti vurgulanmaktadır. Anayasada sağlık ve çevre konularının bu şekilde bir arada değerlendirilmesi önemlidir. Zira, insanların çevreye verdikleri zararlar yine sağlık sorunları olarak kendilerine dönmektedir. Anayasanın mezkur hükmündeki dikkati çeken diğer bir husus ise çevrenin geliştirilmesi, korunması ve kirlenmesinin önlenmesi hususları ile ilgili olarak hem Devletin hem de vatandaşların ödevlendirilmiş olmasıdır. Dolayısıyla Devletin ve vatandaşların çevre konusunda duyarlı davranmaları Anayasa hükmünün bir gereğidir. Bu anlamda, gerek özel sektörün gerekse kamu idarelerinin gerçekleştirmeyi planladıkları projelerinin “çevresel etki değerlendirmesi”ne tabi tutulması Çevre Kanununun 10 uncu maddesi ile düzenlenmiş bulunmaktadır.

Diğer taraftan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunuyla da çevresel etki değerlendirme (ÇED) raporunun gerekli olduğu işlerde ihaleye çıkılabilmesi için ÇED olumlu belgesinin alınmış olması zorunluluğu getirilmiştir. Kamu İhale Kanunun bu hükmü ile amaçlanan ise şüphesiz, Devletin Çevre Kanunu ile koyduğu çevre standartlarına yine devletin kurumlarının (4734 sayılı Kanun kapsamındaki kamu idarelerinin) uymalarının sağlanmasıdır. Başka bir ifadeyle, özel sektörün belirli projelerinde olduğu gibi kamu idarelerinin aynı tür projelerinde de ÇED raporunun alınması, mevcut çevre mevzuatı gereğince gerçekleştirilmesi gereken bir işlemdir. Buna rağmen 4734 sayılı Kanunun bu konuyu tekrar ele almış olmasının nedeni kamu idarelerinin dikkatini bir kez daha çekmektir. Diğer bir neden ise AB mevzuatına uyum çerçevesinde atılan adımlardır.

Bugün, gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülkede en etkin çevre yönetim aracı olarak bilinen ve gün geçtikçe de bu özelliğini pekiştiren ÇED’in ilk olarak gündeme gelmesi, 1969 yılında ABD’de yürürlüğe giren Ulusal Çevre Politikası Kanunu (National Environmental Policy Act) ile olmuştur. Türkiye’de ise 7 Şubat 1993 tarihinden bu yana ÇED uygulanmaktadır.

Ülkemizde, ÇED’in ne olduğu, hangi işler için ÇED raporu alınacağı ve nasıl hazırlanacağı gibi hususlar Çevre Kanununa dayalı olarak çıkarılan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği[2] ile düzenlenmiştir.

Bu çalışmada, kamu ihale mevzuatımızın ÇED’le ilgili hükümlerine değinildikten sonra ÇED’in ne anlama geldiği, ÇED raporunun nasıl hazırlandığı ve ÇED’le ilgili diğer hususlar ele alınarak açıklanacaktır.

Kamu İhale Mevzuatı Açısından “ÇED Raporu”

4734 sayılı Kanunun “Temel İlkeler” başlıklı 5 inci maddesinin son fıkrasında “İlgili mevzuatı gereğince ÇED raporu gerekli olan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için ÇED olumlu belgesinin alınmış olması zorunludur. Ancak, doğal afetlere bağlı olarak acilen ihale edilecek yapım işlerinde ÇED raporu aranmaz.” hükmü yer almaktadır. 5 inci maddenin gerekçesinde ise, “Çevreye verebileceği muhtemel zararların değerlendirilmesinin gerekli olması nedeniyle ilgili mevzuatı gereğince ÇED olumlu belgesi alınması zorunluluğu bulunan işler için, işletime alınmayacak ve gereksiz harcamalara neden olacak yatırımlara girişilmemesi amacıyla, bu belge olmadan ihaleye çıkılamayacağı öngörülmüştür.” ifadesine yer verilmiştir.

4734 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden önceki dönemde, özellikle büyük altyapı gerektiren bazı ihalelerde ÇED raporunun hazırlanmadığı, bazılarında ise ihale yapılıp işe başlandıktan sonra raporun temini yoluna gidilmekteydi. Sonradan alınan ÇED raporlarının gereğinin yerine getirilmesi ise, çoğu kez keşif artışlarına ya da sözleşme kapsamında ödenmesi mümkün olmayan giderlerin yapılmasına neden olmaktaydı.[3] Önceki dönemde, üstlenici firma tarafından ihale sonrasında alınan ve büyük zaman kaybına yol açan ÇED raporu, yeni ihale Kanunuyla birlikte ilgili kuruluş tarafından ihale öncesi alınmış olacaktır.[4] Böylece kamu idarelerinin ÇED raporu ile ilgili olarak yaşadığı ikilemlere de son verilmiştir.

Konuyla ilgili olarak, Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve 14 Şubat 2004 tarihli ve 25373 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 2004/1 sıra numaralı Taahhüt ve Sözleşme Tasarılarının Vizelerine İlişkin Genelge’de ise, ÇED raporunun gerekli olduğu işlerde alınması gereken “ÇED olumlu belgesi”nin vize dosyalarında bulunması gerektiği belirtilerek 4734 sayılı Kanunun getirdiği zorunluluğa paralel bir düzenleme yapılmıştır.

ÇED Nedir?

Genel anlamıyla ÇED, belirli bir proje veya tesisin, çevre üzerindeki sürekli veya geçici potansiyel etkilerinin ve sosyal sonuçlarının analizi ve değerlendirilmesi anlamına gelmektedir. ÇED'in amacının ise, ekonomik ve sosyal gelişmeye engel olmaksızın, çevre değerlerinin ekonomik politikalar karşısında korunması; planlanan bir faaliyetin yol açabileceği bütün olumsuz çevresel etkilerin önceden tespit edilip, gerekli tedbirlerin alınması olduğu söylenebilir.

Gerçekten salt ekonomik amaçlar ve politikalar dikkate alınarak yapılan çalışmaların çoğu zaman başka çevresel ve dolayısıyla ekonomik zararlara ve kayıplara neden olduğu bilinmektedir. Ancak sözkonusu zarar ve kayıpları uzun vadede ortaya çıkacak olması yeni projelere başlanılması veya mevcut projelerin yürütülmesi esnasında fazla ciddiye alınmayabilmektedir. Bu nedenle ÇED, sağlıklı ve çevreye saygılı projelerin hazırlanarak uygulamaya sokulmasında; zararlı projelerin ise bertaraf edilmesinde belirleyici bir rol üstlenmektedir.

ÇED’in temel görevi ise, karar vericilerin projelerle ve gelişmelerle ilgili olarak daha bütünsel -sadece ekonomik değil aynı zamanda çevre ve sağlık faktörlerini de dikkate alır bir şekilde- kararlar vermelerini sağlamak; projelerden kaynaklanabilecek çevresel etkileri bu kişilere net bir şekilde göstermektir.

ÇED belli bir zaman dilimine yayıldığı için bir süreç olarak da ifade edilmektedir. Bu süreçte, sözkonusu proje ile ilgili taraflar bir araya gelerek görüş, kaygı ve önerilerini ortaya koyabilmektedirler. İyi işleyen bir ÇED sürecinde halka ve diğer ilgili taraflara danışılarak geniş çapta bilgi toplanması; projenin uygulanması sırasında ortaya çıkabilecek olası sorunların henüz projenin tasarım aşamasında çözülmesi veya hafifletilmesi imkanı doğmaktadır. Böylece zaman ve ekonomik maliyet kaybı da önlenmiş olmaktadır.

ÇED sürecinde sözkonusu projeye getirilen çeşitli alternatiflerin incelenmesi, çevresel faydaları arttırırken, proje sahibinin maliyetlerini azaltabilecek başka seçenekleri de beraberinde getirebilmektedir.

Yukarıdaki açıklamalar dikkate alınarak ÇED’in yararları,

• Tasarım aşamasında ortaya çıkabilecek olumsuz durumların önceden görülerek etkisiz hale getirilmesi için gerekli tedbirlerin ortaya konulması, olumsuz etkilerin minimize edilmesinin sağlanması,
• Proje sahibi için maliyet azaltıcı seçeneklerin sunulması,
• Karar verme sürecine yönelik daha güvenilir, bütünsel ve işbirlikçi bir yaklaşımın sunulması,
• Ekonomik ve sosyal gelişmeye engel olunmaksızın çevre değerlerinin ekonomik politikalar karşısında korunması,
• Planlanan bir faaliyetin yol açabileceği olumsuz çevresel etkilerin önceden tespit edilerek gerekli tedbirlerin alınması,

olarak sayılabilir.

ÇED Raporunun Alınması Süreci

Önceki bölümlerde, ÇED konusunun düzenlendiği mevzuatın 2872 sayılı Çevre Kanunu ile bu Kanuna dayanılarak hazırlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği olduğu ifade edilmişti.

Çevre Kanununun 10 uncu maddesinde “Gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler bir "Çevresel Etki Değerlendirme Raporu" hazırlarlar. Bu raporda çevreye yapılabilecek tüm etkiler göz önünde bulundurularak çevre kirlenmesine sebep olabilecek atık ve artıkların ne şekilde zararsız hale getirilebileceği ve bu hususta alınacak önlemler belirtilir. Çevresel Etki Değerlendirme Raporu’nun; hangi tip projelerde isteneceği, ihtiva edeceği hususlar ve hangi makamca onaylanacağına dair esaslar yönetmelikle belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir.

Bu hükme istinaden ÇED sürecinde uyulacak idari ve teknik usul ve esaslar Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği ile düzenlenmiştir.

Adı geçen Yönetmelikte ÇED, “Gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ya da olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar” olarak tanımlanmıştır.

Bu tanım dikkate alındığında ÇED ile ilgili şu tespitlerin yapılması mümkündür:

• Ortada gerçekleştirilmesi planlanan bir proje olmalıdır.
• Sözkonusu projenin çevreye olabilecek olumlu veya olumsuz etkilerinin belirlenmesi gerekmektedir.
• Olumsuz etkilerin önlenmesi veya projenin mutlak surette gerçekleştirilmesi gerekiyorsa çevreye yönelik zararın ya da tahribatın minimum seviyeye indirilmesi amacıyla belirli önlemlerin alınması gerekmektedir.
• Çevreye verilebilecek zararın önlenmesi veya bu zararın en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, projenin gerçekleştirilmesi için seçilen yer ile teknoloji alternatifleriyle birlikte ele alınması zorunludur.
• ÇED sadece projenin seçilmesinde veya başlatılmasında gerekli olan bir mekanizma olmayıp aynı zamanda sözkonusu projenin uygulanma süreci ile kontrolünün yapılması esnasındaki çalışmaları da kapsamaktadır.

Yönetmelikte, ÇED raporuna konu olan projeler açısından ikili bir ayırıma gidilmiştir. Yönetmeliğin EK-I listesinde yer alan projeler için ÇED raporunun alınması koşulsuz zorunlu iken, EK-II listesinde bulunan projeler için ise “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gereklidir” kararı verildiği taktirde bu raporun alınması zorunlu hale gelmektedir.

Yönetmeliğin EK-I listesinde, rafineriler, termik güç santralleri, radyasyonlu nükleer yakıtlar, demir ve çeliğin ergitilmesi ile ilgili tesisler başta olmak üzere yollar, havaalanları, su yolları, limanlar, tersaneler, et entegre tesisleri, orman ürünleri ve selüloz tesisleri, çimento fabrikaları, patlayıcı ve parlayıcı maddelerin üretildiği tesisler, pil ve akü üretim tesisleri ve şeker fabrikaları da dahil toplam kırk farklı proje ve tesis sayılmaktadır. Bu projeler ve tesisler için ÇED raporunun hazırlanması zorunludur.

EK-1 listede yer alan projeler için sözkonusu raporun alınmasındaki süreç şu şekilde işlemektedir: Öncelikle proje sahibi, Yönetmeliğin EK-III’ ünde yer alan “proje tanıtım genel formatı”nı esas alarak hazırladığı dosyayı, dilekçe ekinde Çevre ve Orman Bakanlığına sunar. Bakanlık sözkonusu dosyayı inceledikten sonra 3 iş günü içinde “Kapsam Belirleme ve İnceleme Değerlendirme Komisyonu” kurulur. Halkın katılımı, bilgilenme ve kapsam belirleme ve özel format verme işlemleri 12 iş günü içerisinde tamamlanmaktadır. Özel formatın verilmesinden itibaren bir yıl içinde ÇED raporu Bakanlığa sunulur. Bakanlık raporun formata uygunluğunu inceler. Ayrıca Komisyon üyelerince inceleme ve değerlendirme yapılır. Nihai ÇED raporunun Bakanlığa sunulmasının ardından Bakanlıkça ÇED olumlu veya olumsuz kararı verilir. ÇED Olumlu Kararının verilmesinin ardından 5 yıl içerisinde yatırıma başlanılabilirken, ÇED Olumsuz Kararının verilmesi halinde yatırım yapılamamaktadır.

Yönetmeliğin EK-II listesinde ise, kimyasalların üretimi, petrolden yağlama maddesi üretimi, atık yağ geri kazanımı için projelendirilen tesisler, sabun veya deterjan üretimi yapılan tesisler, demiryolu metal malzemelerinin üretimi, hava taşıtlarının yapım veya onarım tesisleri, motorlu taşıtların üretim veya montajının yapıldığı tesisler, her çeşit kağıt, karton veya mukavva üretim tesisleri, sigara fabrikaları, tarım arazilerinin yeniden yapılandırılması ile ilgili projeler de dahil olmak üzere toplam kırk üç maddelik proje ve tesis yer almaktadır. Bu projeler için, EK-I listeden farklı olarak, öncelikle “ÇED Gereklidir/Gerekli Değildir Kararı”nın verilmesi gerekmektedir.

ÇED Gereklidir Kararının verilmesi halinde ise, EK- I listede yer alan projeler için öngörülen ÇED raporunun hazırlanması ve ÇED Olumlu/Olumsuz Kararının Verilmesi sürecine geçilmiş olacaktır.

Anılan Yönetmelikte de tanımlandığı üzere, “ÇED Gereklidir Kararı”, Yönetmeliğin Ek-II listesindeki projelerin çevresel etkilerinin önemli olduğunun ve ÇED raporu hazırlanması gerektiğinin belirtildiği Bakanlık kararını, “ÇED Gerekli Değildir Kararı” ise, bu listedeki projelerin önemli çevresel etkilerinin olmadığı ve ÇED raporu hazırlanmasına gerek bulunmadığını belirten Bakanlık kararını ifade etmektedir.

ÇED süreci ile ilgili görevler ve çalışmalar, Çevre ve Orman Bakanlığı bünyesinde örgütlenmiş olan Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir.

Sonuç

Günümüzde çevre sorunlarının bir hayli arttığı buna mukabil, çevre duyarlılığının ve bilincinin ise yükseldiği bir gerçektir. Bu çerçevede, birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede olduğu gibi ülkemizde de çevrenin korunması adına çeşitli hukuki düzenlemeler yapılmıştır. Çevresel Etki Değerlendirmesi de çevrenin korunması adına getirilmiş önemli bir uygulamadır. Bu uygulama ile, çeşitli projelerin ve tesislerin yapılmasının çevreye vereceği zararların önceden hesaplanarak gerekli tedbirlerin alınması amaçlanmaktadır.

Ülkemizde 1993 yılından bu yana ÇED uygulanmaktadır. 2003 yılı başında yürürlüğe giren 4734 sayılı Kamu İhale Kanunuyla da, “ÇED raporu gerekli olan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için ÇED olumlu belgesinin alınmış olması” zorunluluğu getirilmiştir. Böylece, kamu kurum ve kuruluşlarının, yaptıracakları proje ve tesislerle ilgili olarak ihaleye çıkabilmeleri için çevre mevzuatının gereklerine uymaları gerekmektedir.

[1] Bu Kanun 11.08.1983 tarihli ve 18132 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

[2] 16.12.2003 tarihli ve 25318 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.

[3] http://www.saydamlik.org/ihalekanunu.html

[4] http://www.kutso.org.tr/bilgihizmetleri/hukuk/hukuk04.htm