KAMU ZARARININ TESPİT EDİLMESİNDE ÜST YÖNETİCİLERİN SORUMLULUĞU VE SORUMLULUĞUN TESPİTİNDE FAALİYET RAPORLARININ ROLÜ (MALİ HUKUK SAYI: 154, TEMMUZ-AĞUSTOS 2011)

Kamu Zararı:

Bilindiği üzere kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.[1]

Kanunun ilgili maddesinde, kamu zararının kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edileceği ve zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği hüküm altına alınmıştır. Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir hükmü uyarınca çıkarılan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelik yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.[2]

Anılan Yönetmelikte kamu zararının belirlenmesinde aşağıda belirtilen kriterlerin dikkate alınacağı ifade edilmiştir.

• Yapılan iş, alınan mal veya hizmet karşılığı olarak ilgili mevzuatında belirtilen ya da mevzuatında öngörülen karar, onay, sözleşme ve benzeri belgelerde belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
• İlgili mevzuatında öngörülen haller dışında, iş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan önce ödeme yapılması,
• Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
• İlgili mevzuatı gereğince görevlendirilen komisyon veya kişilerce rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması,
• Kamu idarelerine ait malların kiraya verilmesi, tahsisi, yönetimi, kullanımı ve elden çıkarılması işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
• Görevlilere teslim edilen taşınırların zarara uğraması,
• İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
• Kamu idaresinin yükümlülüklerinin mevzuatına uygun bir şekilde yerine getirilmemesi nedeniyle kamu idaresine faiz, tazminat, gecikme zammı, para cezası gibi ek malî külfet getirilmesi,
• Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması.[3]

Anılan Yönetmelik hükümlerine göre kamu zararı aşağıdaki şekillerde tespit edilmektedir.

a) Kontrol, denetim veya inceleme,

b) Sayıştay’ca kesin hükme bağlama,

c) Adlî, idarî veya askerî yargılama.

Tespit edilerek kamu idarelerine bildirilen kamu zararından doğan alacakların her biri için merkezde strateji geliştirme birimlerince taşrada ise takibe yetkili birimce alacak takip dosyası açılmaktadır.

Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararından doğan alacaklar, üst yöneticiler tarafından yapılacak değerlendirme sonucunun yazılı hale getirildiği tarihten itibaren beş iş günü içerisinde, merkezde strateji geliştirme birimlerince, taşrada ise takibe yetkili birimce muhasebeleştirmeye esas belgelerin birer nüshası muhasebe birimine gönderilerek, sorumlular ve ilgililer adına muhasebe kayıtlarına alınması istenilir ve kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararı alacaklarının sorumlulara ve ilgililere tebliğ işlemlerine, üst yönetici tarafından yapılacak değerlendirme işlemlerinin tamamlandığı tarihten itibaren beş iş günü içerisinde başlanmaktadır.

1. Kontrol, denetim veya inceleme sonucu yapılan tespitlerin değerlendirilmesi:

Sayıştay tarafından yapılan kesin hükme bağlama ve adli, idari veya askeri yargılama sonucunda yapılan tespitler çalışma konumuz dışında olduğundan bu hususlara ilişkin bir değerlendirme yapılmamıştır. Kontrol denetim ve inceleme sonucunda tespit edilen merkezde üst yönetici taşrada ise idarenin en üst yöneticisi tarafından değerlendirilerek kamu zararı olup olmadığına karar verilen tutarlar ile ilgili olarak üst yöneticilerin yapmış olduğu değerlendirmelerin hukuka uygun yapılıp yapılmadığının nasıl kontrol edileceği ve yaptırımının ne olacağı değerlendirilmesi önemli bir nokta olarak karşımıza çıkmaktadır.

Mezkûr Yönetmelik hükümlerine göre; kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilerek kamu idarelerine bildirilen kamu zararlarına ilişkin belgelerde yer alan hususlar, ilgili harcama yetkilisinin de görüşleri alınmak suretiyle merkezde üst yönetici, taşrada ise idarenin en üst yöneticisi tarafından değerlendirileceği ve yapılan değerlendirme sonuçlarının dosyaya konulacağı belirtilmektedir.

Ancak sonuçta kamu zararı olmadığı sonucuna ulaşılan değerlendirmeler ile ilgili olarak ne tür bir yöntemin izleneceği belirtilmemekte ve büyük bir emek, zaman ve birikim sonucu icra edilen denetim faaliyeti neticesinde yapılan tespitlerin tek bir makam tarafından yapılan değerlendirme neticesinde sonuçsuz bırakılması durumu söz konusu olmaktadır.

Kontrol, denetim ve inceleme sonucu yapılan tespitler ile ilgili olarak kamu zararı olup olmadığına ilişkin değerlendirme yukarıda da belirtildiği üzere sadece üst yöneticilerin takdirindedir.

2. Üst Yöneticilerin kontrol, denetim veya inceleme sonucu yapılan tespitlerin değerlendirilmesine ilişkin sorumluluklarının tespiti:

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nda üst yöneticilerin sorumluluğuna ilişkin olarak aşağıdaki hükümler yer almaktadır.

Madde 11: Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.

Ayrıca, 5018 sayılı Kanun’un Kontrolün yapısı ve işleyişi başlıklı 57’nci maddesinde; Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemlerinin; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşacağı ve yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınması hüküm altına alınmıştır.

Yukarıda genel hatları ile belirlenen üst yöneticilerin sorumluluğuna ilave olarak 5018 sayılı Kanun’da ayrıca hesap verme sorumluluğu başlığı altında;

“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü de yer almaktadır.

Tüm yetki ve sorumluluk tanımları doğrultusunda; üst yöneticilere verilen kontrol, denetim ve inceleme ile yapılan tespitlerin kamu zararı olup olmadığına ilişkin karar verme yetkisinin hukuka uygun kullanılıp kullanılmadığının, yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre yönetim ve hesap verme sorumluluğu bağlamında faaliyet raporları ile yapılabileceği düşünülmektedir.

Bilindiği üzere; üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlamaktadır. Üst yöneticiler, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklamakta ve Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığına göndermektedir.[4]

Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunmaktadır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur.

Anılan hükümlerden de anlaşılacağı üzere üst yöneticilerin kamu zararına ilişkin değerlendirmelerin de dâhil olduğu yönetim ve hesap verme sorumluluklarının denetimi ile ilgili yegâne araç Sayıştay tarafından hazırlanan faaliyet genel değerlendirme raporu ve T.B.M.M.’nde yapılan yönetim ve hesap verme sorumluluklarına ilişkin görüşmelerdir.

Faaliyet raporları ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde düzenlenmektedir.

Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre faaliyet raporlarında yer alan; üst yönetici tarafından imzalanan "İç Kontrol Güvence Beyanı" ile mali hizmetler birim yöneticisi tarafından imzalanan " Mali Hizmetler Birim Yöneticisinin Beyanı", birim faaliyet raporlarına ise harcama yetkilisi tarafından imzalanan "İç Kontrol Güvence Beyan"larında genel olarak;[5]

“Faaliyet raporunda açıklanan faaliyetler için bütçe ile tahsis edilmiş kaynakların, planlanmış amaçlar doğrultusunda ve iyi mali yönetim ilkelerine uygun olarak, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanıldığını, idarede, faaliyetlerin mali yönetim ve kontrol mevzuatı ile diğer mevzuata uygun olarak yürütüldüğünü, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını temin etmek üzere iç kontrol süreçlerinin işletildiğine” ilişkin taahhütler yer almaktadır.

Bu nedenle idarelerce hazırlanan faaliyet raporlarında, kontrol, inceleme ve denetim sonucunda kamu zararı olduğu düşünülen tespitlere ile ilgili bilgilerin faaliyet raporlarında yer almasına yönelik düzenlemeler yapılmalıdır. Böylece sorumluluk doğurmayan bir yetki kullanımının hukuka uygun kullanılmasının denetimi de sağlanabilecektir.

Ayrıca 5018 sayılı Kanun’da; Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacının, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara,  kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanması olduğu belirtilmiş ve dış denetimin, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;

a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile  kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,

b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,

suretiyle gerçekleştirileceği ifade edilmiştir.

Anılan düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere, kontrol inceleme ve denetim sonucunda yapılan tespitlere ilişkin değerlendirmeler mali bir karar niteliğinde olduğundan bu kararların kanunlara,  kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi Sayıştay denetimi açısından dikkate alınması gereken diğer bir husustur.

İç denetimde dâhil diğer denetim faaliyetleri sonucunda yapılan tespitlere ilişkin değerlendirmelerin hukuka uygunluğunun tespiti ancak idareden bağımsız olan ve TBMM adına denetim yapan bir kuruluş olan Sayıştay'ın incelemeleri ile daha etkin sağlanabilir.

Ayrıca Sayıştay’ın T.B.M.M. adına denetim yapan bir kuruluş olması nedeniyle T.B.M.M.’ni raporlarıyla aydınlatmak kadar memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylem ve işlemleri nedeniyle oluşan kamu kaynağındaki eksilmeleri tespit etmek ve T.B.M.M.'ni ve kamuoyunu bilgilendirmek görevi de önemlidir.

Sonuç:

Kontrol, denetim ve inceleme sonucunda kamu zararına yönelik tespitlere ilişkin üst yöneticiler tarafından yapılan değerlendirmelerin hukuka uygunluğu ve 5018 sayılı Kanun ile üst yöneticilere verilen yetkiler ve sorumlulukların tespitinde faaliyet raporları ve Sayıştay’ın hazırlayacağı faaliyet genel değerlendirme raporları önem arz etmektedir. Bu amaçla kontrol, inceleme ve denetim sonucu yapılan tespitlere ile ilgili olarak üst yöneticilerin yapmış olduğu değerlendirmelere ilişkin bilgilerin hazırlayacakları faaliyet raporlarında yer alması gerekmektedir. Ayrıca, kamu zararlarının tespitindeki üç yoldan biri olan kontrol inceleme ve denetim yönteminin etkin işletilebilmesi faaliyet raporları ve Sayıştay denetimi ile etkin hale getirilebilmesi mümkün olabilecektedir. Aksi takdirde yapılan denetim faaliyetleri sonucunda yapılan tespitler, hiçbir sorumluluk mekanizması ile karşı karşıya olmayan üst yöneticiler tarafından etkisiz ve işlevsiz hale getirilebilir.

[1] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Madde:71

[2] 19/10/2006 tarih ve 26324 sayılı Resmi Gazete

[3] Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik Madde:6

[4] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Madde:41

[5] 17.03.2006 tarih ve 26111 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.