BELEDİYE BAŞKANLARI İHALE YETKİLİSİ OLABİLİR Mİ? (Mali Hukuk Sayı: 170, Mart-Nisan 2014)

1.GİRİŞ

Kamu kurumları mal ve hizmet alımı ile yapım işine ait ihtiyaçlarını, 4734 sayılı Kanun’da belirtilen temel ilke ve kurallar çerçevesinde, ihale talimatının ihale yetkilisi tarafından verilmesiyle başlayan, ihale komisyonunun karar alması ile devam eden ve ihale sözleşmesinin imzalanması ile sona eren ihale sürecinde karşılamaktadırlar. İhale sürecinde görevli ve yetkili olanlar ise ihale yetkilisi, ihale komisyonu başkan ve üyeleri ile ihale dokümanının hazırlanmasında görev alan diğer idari personeldir. Anılan görevlilerin bu süreçte yaptıkları eylem ve işlemlerinden dolayı idari, mali ve cezai sorumlulukları söz konusudur. İlgili kamu kurumunun tepe yöneticisi olan üst yöneticilerin ise ihale sürecinde her hangi bir görev ve sorumlulukları bulunmamaktadır. Ancak bu yöneticilerin gözetim ve kontrol sorumlulukları çerçevesinde ihale sürecine katılmaları söz konusu olabilmektedir. Böyle bir durumda üst yöneticilerin sorumsuzlukları, ihale sürecinde yer alan görevlilerin ise var olan sorumlulukları aynen devam edeceği için ihale sürecinde görev alanların ihale mevzuatına uygun  hareket etmeye devam etmeleri kendi menfaatlerine olacaktır.

2. Belediyelerde Üst Yönetici, Harcama Yetkilisi ve İhale Yetkilisi

2.1. Belediyelerde Üst Yönetici ve Sorumluluğu

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “üst yöneticiler” başlıklı 11 nci maddesine  göre üst yönetici, bakanlıklarda müsteşar, Millî Savunma Bakanlığında bakan, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanıdır.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve 5018 sayılı Kanun’da belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana, mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludur. 

Üst yöneticiler, bakana veya meclislerine karşı olan idari sorumluluklarının gereklerini harcama yetkilisi, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığı ile yerine getirmektedir. Yoksa bu sorumluluklarını kendi kendilerine ifa etme durumları söz konusu değildir.

Harcama yetkilileri, yılı bütçesi ile birimine verilen ödeneklerin yapılması planlanan hizmetlerin gerçekleştirilmesinde etkili, etkin, ekonomik ve hukuka uygun şekilde kullanılıp kullanılmadığı hususunu üst yöneticiye sunduğu yıllık faaliyet raporunda belirtir.  Sonuç olarak üst yöneticilerin sadece idari sorumlulukları söz konusudur.

2.2. Belediyelerde Harcama Yetkilisi, Sorumluluğu ve Harcama Yetkisinin Devri

2.2.1. Belediyelerde Harcama Yetkilisi

5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin birinci fıkrasında, bütçeyle ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisi olarak belirlenmiştir. Bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir. Bu hüküm uyarınca bütçe sınıflandırması, harcama yetkilisini belirleyen temel unsur olmuştur.

Bilindiği üzere kamu idare bütçeleri, Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uyumlu olarak belirlenen analitik bütçe sınıflandırmasına göre hazırlanmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırması, kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma, finansman tipi ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere dört gruptan oluşmaktadır.

Kurumsal sınıflandırmada dört düzeyli ve sekiz haneli bir kodlama sistemi benimsenmiş olup birinci düzeyde Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi, yüksek yargı organları ile bakanlıklar ve bütçe türleri, ikinci düzeyde birinci düzeyde tanımlanan yöneticilere karşı doğrudan sorumlu birimler ile bütçe türleri kapsamında yer alan kurumlar, üçüncü düzeyde ana hizmet birimleri gibi ikinci düzeye bağlı birimler, dördüncü düzeyde ise destek ve lojistik birimler ile politika uygulayıcı birimler yer almaktadır.

Buna göre kurumsal sınıflandırmanın üçüncü ve dördüncü düzeyinde yer alan birimler, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerini, bu birimlerin en üst yöneticileri de harcama yetkililerini ifade etmektedir. Belediyelerde harcama yetkilisi ise 5393 sayılı Belediye Kanununun 63 üncü maddesine göre belediye bütçesiyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisidir. Ancak teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan ve bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan belediyelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; İçişleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.

Harcama yetkilisi, kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisini, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanan kamu görevlisidir. 

Kamu idarelerinin kendi bütçelerinden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında, hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapılması gereken diğer işlemlerden sorumludur.

2.2.2. Belediyelerde Harcama Yetkilisinin Hesap Verme Sorumluluğu

Harcama sürecinde yer alan harcama yetkililerinin hesap verme sorumluluğu, verdikleri harcama talimatının mevzuata uygun olup olmadığı noktasındadır. Eğer harcama yetkilisi harcama talimatını hukuka aykırı olarak verdi ise ve bu talimatın yerine getirilmesi neticesinde kamu zararı oluşmuşsa söz konusu yetkili idari yönden üst yöneticiye, mali yönden de yetkili mercilere hesap verecektir. Harcama talimatının uygulanması sonunda ceza kanunlarına aykırı bir durum ortaya çıkmışsa cezai sorumluluk da söz konusu olacaktır.

Harcama sürecinde yer alan görevliler açısından hesap verme sorumluluğunu diğer sorumlulukları da içine alan genel bir sorumluluk şeklinde düşünmek gerekir. Harcama yetkilisi, mevzuatın kendisine verdiği görev ve yetki doğrultusunda yaptığı işlerin mevzuata uygun yapılmasından dolayı yetkili makamlara karşı hesap vermekle sorumludur.

5018 sayılı Kanun’un getirdiği sorumluluk mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ndaki sorumluluktan farklı düzenlenmiştir. Mülga 1050 sayılı Kanun’da kusursuz sorumluluk söz konusuydu. Harcama sürecinde yer alan tahakkuk memuru ve sayman meydana gelen kamu zararından hatalarının veya kusurlarının olup olmadığına bakılmaksızın mali açıdan sorumluydu. Kusurlarının derecesine göre mali sorumlulukları yanında diğer sorumluluklarla da karşılaşabiliyorlardı.

5018 sayılı Kanun’la kusursuz sorumluluk yerini kusura dayanan sorumluluğa bırakmıştır. Yeni Kanun’a göre her görevli yaptığı iş sonucunda ortaya çıkan sorumluluğa kusuru oranında katılacaktır. Dolayısıyla harcama sürecinde yer alan harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkilisi hesap verme sorumluluğu çerçevesinde sorumlu olacaklardır.

5018 sayılı Kanun’a göre harcama sürecindeki sorumluluk müteselsil sorumluluktur. Yani süreçte görev alanlar kendilerinden öncekilerin işlemlerini de kontrol etmekle yükümlüdür. Bu nedenle söz konusu kontrole süreç kontrolü denilmektedir.

Yapılan bu açıklamalardan, harcama birimlerinin bütçelerinde yer alan ödeneklerin kullanım sorumluluğunun harcama yetkilisinde olduğu, harcama sürecinde yer almayan üst yöneticilerin ise  ödeneklerin kullanımına ilişkin idari, mali ve cezai sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmaktadır. 

2.2.3. Harcama Yetkisinin Devrinde Dikkat Edilecek Hususlar

Harcama yetkisinin alt kademelere devri halinde dikkat edilmesi gereken hususlar Maliye Bakanlığının (1) sayılı “Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ” in 4 üncü bölümünde açıklanmıştır. Buna göre kamu idarelerinin;

-Merkez teşkilatı harcama yetkilileri bu yetkilerini yardımcılarına, yardımcısı olmayanlar ise hiyerarşik olarak bir alt kademedeki yöneticilere, 

-Merkez dışı birimlerinde ise bölge müdürleri veya eşdeğer yetkililer, il müdürleri veya eşdeğer yetkililer ile nüfusu 50.000’i aşan ilçelerin ilçe müdürleri  veya eşdeğer yetkililer harcama yetkilerini yardımcılarına,

-Belediye ve il özel idareleri ile bunlara bağlı idarelerin harcama yetkilileri bu yetkilerini yardımcılarına, yardımcısı olmayanlar ise hiyerarşik olarak bir alt kademedeki yöneticilere,

- Mahalli idare birliklerinde birlik başkanı harcama yetkisini birlik genel sekreteri,  birlik müdürü veya birim amirlerine kısmen veya tamamen devredebilirler.

Ancak, harcama yetkisinin yazılı olması, devredilen yetkinin sınırlarının açıkça belirlenmiş olması, merkez teşkilatında harcama yetkisinin devrinin ve bu yetkinin geri alınmasının üst yöneticiye, mali hizmetler birimine ve muhasebe yetkilisine; merkez dışı birimlerde ise mali hizmetler birimine ve muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.

2.3.Belediyelerde İhale Süreci ve İhale Yetkilisi

Tüm kamu kurumlarında olduğu gibi ihale süreci belediyelerde de ihale yetkilisinin talimatı ile başlayan ve sözleşmenin imzalanması ile sona eren bir süreçtir.

2.3.1. İhale Sürecinin Başlaması

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre ihale, anılan Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemlerdir. İhale yetkilisi ise, 4734 sayılı Kanun’a göre idarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurulları ile usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevlileridir.

İhale yetkilisinin onayı ile başlayan ve sözleşmenin imzalanması ile sona eren bu işlemlerin yapıldığı zaman dilimi ihale sürecidir. İhale süreci, ihale yetkilisince ihale onayının verildiği tarihten itibaren başlayan, sözleşmenin taraflarca imzalanıp notere onaylattırılması ve tescili ile noter onayı ve tescili gerekmeyen hallerde ise sözleşmenin taraflarca imzalanmasıyla tamamlanan süreçtir.

İhale süreci ihtiyacın ortaya çıkmasıyla başlar. Ancak bu ihtiyaç idarenin yerine getirmekle yükümlü olduğu görev veya hizmetlerin gerekleri doğrultusunda önceden planlanmış olmalıdır. Böyle bir yaklaşım satın alma sürecinde Kanun’da belirtilen temel ilkeleri hayata geçirmeyi de mümkün kılacaktır.

Bilindiği üzere idare, diğer temel ilkelerin yanı sıra ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla da yükümlüdür. Bu nedenle ilk adım olarak ihtiyacın doğru tespit edilmesi büyük önem arz etmektedir. Ayrıca idarece tespit edilen ihtiyacın giderilebilmesi, dolayısıyla mal ve hizmet alımları ile yapım işleri için idarenin bütçesinde yeterli ödeneğe sahip olması zorunludur. Çünkü istisnalar hariç olmak üzere ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz.

İdareler ihtiyaçlarını beş yıllık kalkınma planları ve yıllık planlara uygun olarak belirlemek zorundadır. Beş yıllık plana aykırı olan ihtiyaçlar için ihaleye çıkılamaz. Ayrıca yıllık yatırım programında olmayan yatırım işleri için de ihale yapılamaz. Devletin kalkınma planını ve yıllık programlarını uygulamaya koyabilmesi bütçe aracılığıyla yapılmaktadır. Programın uygulanması, ancak mali kaynakların programda gösterilen amaçlara tahsis edilmesiyle imkan kazanır. Mali kaynakların elde edilmesi ve programların amaçlarına tahsisi bütçe ile olmakta ve böylece plan, program ve bütçe arasındaki hukuki bağlantı da kurulmuş olmaktadır.

İdarenin mal, hizmet ve yapım işi ihtiyacının ortaya çıkması üzerine piyasadan alım yapılmasına karar verilmesi ile ihale süreci başlamış olacaktır. Alım sürecini başlatan bu işlem üzerine tespit edilen yaklaşık maliyete göre alım usulü belirlenecek, bu kapsamda ihale dokümanı hazırlanacak ve süreç devam edecektir.

2.3.2. İhale Süreci harcama Sürecinin Bir Parçasıdır

İhale yetkilisince ihale sürecini başlatan ihale onayı ile harcama yetkilisi tarafından harcama sürecini başlatan harcama talimatı birbirinin benzeridir.

Yukarıda da ifade edildiği üzere ihale yetkilisi, idarenin ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurulları ile usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevlilerini, harcama yetkilisi ise bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerinin en üst yöneticisini ifade etmektedir. Bu bağlamda ihale yetkilisinin ilgili mevzuatında özel olarak belirlendiği haller dışında, 5018 sayılı Kanun’un 31’inci maddesi uyarınca belirlenmiş bulunan harcama yetkilileri aynı zamanda ihale yetkilisi olmaktadır.

Harcama yetkilisinin aynı zamanda ihale yetkilisi olduğunu belirten 2 no’lu Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ uyarınca, ilgili mevzuatı gereğince bakan, üst yönetici, yetkili kurul, komisyon ve benzeri yetkili kişi veya kurulların önceden izin veya onayına tabi tutulmuş olan ve sonucunda mali işlem yapılması gereken hallerde söz konusu izin veya onaylar harcama süreci başlamadan önce alınacaktır.

Diğer taraftan, iç kontrol ve ön mali kontrol alanındaki gözetim görevi çerçevesinde, bakan ve üst yöneticiler, bazı mali işlemleri, işlem sürecine başlanmadan önce ön izne tabi tutabileceklerdir.

Yapılan bu açıklamalardan, 5018 sayılı Kanun’da düzenlenen harcama yetkilisi, harcama yetkisi ve harcama talimatı kavramlarının,  4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’ndaki ihale yetkilisi ve yetkisini de kapsadığı, kısaca ihale sürecinin harcama sürecinin bir parçası olduğu görülmektedir.

İlgili mevzuatında özel olarak düzenlenmiş haller dışında, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamındaki işlerde, ihale yetkilisi sıfatının üst yöneticiler tarafından kullanılma imkanının bulunmadığı, 5018 sayılı Kanun’un genel sistematiğinde de üst yöneticilerin harcama sürecinde yer almamasının amaçlandığı, dolayısıyla ihale sürecinden üst yöneticinin değil, ihale yetkilisinin sorumlu olduğu anlaşılmaktadır. 

2.3.3. Belediyelerde İhale Yetkilisi  

5018 sayılı Kanunun 11 nci maddesine  göre belediyelerde üst yöneticinin belediye başkanı olduğu, anılan Kanunun 31’inci maddesinin birinci fıkrasında, bütçeyle ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olarak belirlendiği ve bu çerçevede bütçe sınıflandırmasının harcama yetkilisini belirleyen temel unsur olduğu,  Belediyelerde ise, 5393 sayılı Belediye Kanununun 63 üncü maddesine göre belediye bütçesiyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, ancak teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan ve bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan belediyelerde harcama yetkisinin, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; İçişleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebileceği önceki bölümlerde açıklanmıştı.

Yine 5018 sayılı Kanunun ilgili hükümleri ve Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğde yer alan açıklamalar doğrultusunda  ihale sürecinin de harcama sürecinin bir parçası olduğu dikkate alındığında ihale yetkilisinin harcama yetkilisi olduğu açıkça anlaşılmaktadır.

Özetle, Belediyelerde üst yönetici Belediye Başkanı, bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama birimlerinin en üst yöneticileri ise ihale yetkilisidir. Fakat, istisnai bazı durumlarda Belediye Başkanları da ihale yetkilisi olabilmektedir.

2.3.4. Belediye Başkanının  İhale Yetkilisi  Olması

5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinin ikinci fıkrasında, teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisinin, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebileceği ayrıca hüküm altına alınmıştır.

Maliye Bakanlığının (1) sayılı “Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ” inde de yer alan aynı hükümden hareketle çıkarılan İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’ nün 24.02.2006 tarih ve “Harcama Yetkilisi ve İhale Yetkilisi” başlıklı genelgesinde; bütçelerinin kurumsal sınıflandırmasında harcama birimleri kodlanmakla birlikte, nüfusu 10.000 (onbin) ve aşağı olan ilçe belediyelerinde ve bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan kasaba belediyelerinde harcama yetkisinin belediye başkanında olduğunun, İçişleri Bakanlığınca uygun görüldüğü belirtilmiştir. Ayrıca aynı genelgede, üst yönetimin giderlerinin, kurumsal sınıflandırmada özel kalem olarak kodlanan, ancak özel kalem müdürlüğü kadrosu bulunmayan idarelerde de “02-Özel Kalem” kurumsal kodundan yapılacak giderlerde de harcama yetkisinin Belediye Başkanında olduğu ifade edilmiştir.

5018 ve 4734 sayılı Kanun hükümlerine göre harcama yetkilisinin aynı zamanda ihale yetkilisi olduğu dikkate alındığında; belediyelerde ihale yetkilisinin harcama birimlerinin başında bulunan üst yöneticilerin olduğu ancak, harcama biriminin bulunmaması ve dolayısıyla harcama birimi bazında ödenek tahsisinin yapılamamış olması halleri ve İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün anılan genelgesinde belirtilen istisnai durumlarda belediye başkanlarının ihale  yetkilisi olabileceği anlaşılmaktadır.

3. Sonuç

İhale süreci harcama sürecinin başlangıcında yer alan bir zaman aralığı olup ihale yetkilisi aynı zamanda harcama yetkilisidir. İhale süreci ihale yetkilisinin harcama talimatı/ihale onayı ile başlar ve idareyi taahhüt altına sokan sözleşmenin imzalanması ile son bulur. Bu süreçte görevli ve sorumlu olanlar ihale yetkilisi, ihale komisyonu başkan ve üyeleri ile diğer görevlilerdir.

İhale sürecinde gerçekleştirilen bir ihalenin geçerli hale gelmesi ya da gelmemesi ihale komisyonu kararının ihale yetkilisi tarafından onaylanmasına ya da onaylanmamasına bağlıdır. İhale yetkilisi ihale komisyonu kararı üzerinde onaylama ve iptal etme takdir yetkisine sahiptir. Ancak bu yetki sınırsız değildir.

İhale sürecinde yer alan görevlilerin görevlerini ifa ederken dikkatli olmaları gerekmektedir. Çünkü ihale sürecinde yer alanların idari, mali ve cezai sorumlulukları söz konusudur.

Diğer kamu kurumlarında olduğu gibi Belediyelerde de ihale yetkilisi bütçe ile ödenek tahsisi yapılmış harcama birimlerinin en üst yöneticileridir. Belediye Başkanları ise ihale yetkilisinin de üzerinde bulunan üst yöneticilerdir. Temel kural bu olmakla birlikte, belediye bütçesinde harcama biriminin bulunmaması ve dolayısıyla harcama birimi bazında ödenek tahsisinin yapılamamış olması halleri ile İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 24.02.2014 tarih ve “Harcama Yetkilisi ve İhale Yetkilisi” başlıklı genelgesinde belirtilen istisnai durumlarda belediye başkanları ihale yetkilisi olabilmektedir.

İHALE HUKUKU İLE İLGİLİ TÜM SORUNLARINIZ İÇİN 0535 645 00 20. HEMEN ARAYIN