MAHALLİ İDARELER İLE BUNLARIN BAĞLI KURULUŞLARI VE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN TAHVİL İHRACI (MALİ HUKUK SAYI: 158, MART - NİSAN 2012)

1-GİRİŞ

Vatandaşa en yakın hizmet ve yönetim birimleri olan mahalli idareler, yerindenlik sisteminin uygulama alanı, halkın mahalli müşterek ihtiyaçlarını en iyi bilen ve dolayısıyla yerine getirirken istenilen şekilde netice alabilecek önemli kamu idareleridir. Kanun koyucunun yüklediği imar, su ve kanalizasyon, coğrafî ve kent bilgi sistemleri, temizlik ve katı atık, zabıta, itfaiye, şehir içi trafik, defin ve mezarlıklar, park ve yeşil alanlar, konut gibi hizmet alanlarındaki çalışmalar, mahalli idarelerin yerine getirmesi gereken aslî görevleridir. Bunun yanında mahalli idareler bazı hizmetlerini bağlı kuruluşları ile yerine getirirken bazılarını ise iktisadî teşebbüsleri vasıtasıyla da gerçekleştirmektedir.

Sınırsız ihtiyaçların sınırlı kaynaklarla karşılanmaya çalışıldığı gerçeği göz önüne alındığında kamu idareleri için kaynak ihtiyacı, söz konusu aslî görevlerin yerine getirilebilmesinde en önemli meseledir.

Literatürde borçlanma asli bir kamu kaynağı olmamakla beraber günümüzde uygulanan finansman temini yöntemlerinden biridir. Makale konumuz olan tahvil ihracı kısa vadeli olmayan bir finansman türüdür.

2-TAHVİL İHRAÇ SÜRECİ

Mahalli idareler kendi kuruluş kanunlarına göre usul ve şartlarına riayet ederek iç ve dış borçlanma yapabilmektedirler. Tahvil ihracı yolu ile finansman yöntemi ise mevzuatımızda yer almasına rağmen uygulanamamıştır. Genel yönetim kapsamındaki mahalli idareler ile bunların bağlı kuruluşları ve iktisadi teşebbüslerinin yurtiçi piyasalarda tahvil ihracı yapabilmeleri için, Başbakanlığa bağlı Hazine Müsteşarlığından izin almaları gerektiğini ve bu şekilde sağlanan finansmanın izlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 15.03.2012 tarihli Resmi Gazetede bir yönetmelik yayınlanmıştır.

Bu yönetmelik kapsamında tahvilin tanımı; mahalli idareler ile bunların bağlı kuruluşları ve iktisadi teşebbüslerinin itibari kıymetleri eşit ve ibareleri aynı olmak üzere çıkardıkları vadesi bir yıldan az olmayan borç senetleri olarak yapılmıştır. Yine tahvil ihracının yurtiçi piyasada halka arz edilerek veya halka arz edilmeksizin gerçekleştirilebileceği belirtilmiştir.

Bu Yönetmelik kapsamında yurtiçi piyasalarda yapılacak tahvil ihraçları Hazine Müsteşarlığının iznine bağlanmıştır. Müsteşarlıkça izin verilmesinin Hazine garantisi sağlandığı anlamına gelmeyeceği yönetmelikte ayrıca ifade edilmiştir. Mahalli idarelerimizin genel olarak mali yapılarının hâlâ istenilen seviyede olmadığı göz önüne alındığında tahvil ihraç eden mahalli idareler, tahvillerine alıcı bulmakta zorlanabileceklerdir. Zîra tahvil alan kişiler verdikleri paraların karşılığını vade sonunda almak isteyecekler, tereddüt duymaları halinde tahvillere rağbet etmeyeceklerdir.

Stratejik yönetim yaklaşımı ile ülkemizde stratejik plan hazırlama zorunluluğu olan mahalli idareler, her yıl yayınladıkları faaliyet raporları ile kendi mali durumlarını da ortaya koymaktadırlar. Bu noktadan bakıldığında, doğru ve güvenilir bilgiler saydam bir şekilde ortaya koyulup kamuoyu ile paylaşıldığından, faaliyet raporlarının ehemmiyeti tahvil talebi açısından bir kat daha artmaktadır.

Tahvil ihraç izni için müracaat eden ihraççının (yurtiçi piyasada halka arz edilerek veya halka arz edilmeksizin tahvil ihracını gerçekleştiren mahalli idareler ile bunların bağlı kuruluşları ve iktisadi teşebbüslerinin her biri) Hazine Müsteşarlığına, başvurunun yapılacağı tarih itibarıyla vadesi gelmiş yükümlülüklerinden dolayı ödenmemiş borcunun bulunmaması esastır.

Genel Yönetim Kapsamındaki Mahalli İdareler İle Bunların Bağlı Kuruluşları ve İktisadi Teşebbüslerinin Yurtiçi Piyasalarda Yapacakları Tahvil İhraçlarının İzin Sürecine İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 4.maddesinin 4.bendine göre;

“İhraççı Müsteşarlığa izin başvurusunu yazılı olarak yapar. İzin başvurusunda aşağıda sıralanan bilgi ve belgelerin Müsteşarlığa ibraz edilmesi zorunludur:

a) Tahvilin ihraç gerekçesi,

b) Ek-1’de yer alan Tahvil İzin Başvurusu Formu,

c) Büyükşehir belediyeleri, belediyeler, bağlı kuruluşları ve bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler için izin başvurusunun yapıldığı tarih itibarıyla 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 68 inci maddesinde öngörülen borç stoku düzeyine ilişkin bilgiler”

Müsteşarlık, ihraççının talebini kendi görev alanı ile sınırlı olarak, Hazine Finansman Programı ile bilgi ve belgeler dikkate alınarak değerlendirir. Değerlendirme neticesinde verilen tahvil ihraç iznine istinaden, ihraççı tarafından Sermaye Piyasası Kuruluna başvuru yapılır ve tahvil ihracı sermaye piyasası hükümlerine göre gerçekleştirilir. Burada önemli bir husus yurtiçi piyasalarda ihraç edilecek nominal tutarın, Müsteşarlıkça belirlenen izin tutarı ile sınırlandırılmış olmasıdır.

Diğer bir sınırlama ise ihraç süresi ile ilgilidir. Müsteşarlıktan tahvil ihraç izninin alınması istenildiği zaman ihracın gerçekleştirilebileceği anlamına gelmemektedir. Tahvil ihracı, Müsteşarlık tarafından iznin verildiği tarihten itibaren bir yıllık süre içerisinde gerçekleştirilmelidir. İhracın bu süre zarfında gerçekleştirilmemesi süreci başa döndürmekte, söz konusu Yönetmelik kapsamında yeniden başvuruda bulunulmasını gerektirmektedir.

Yönetmeliğin 5.maddesinin 2.bendindeki ifadeden ihraç edilecek nominal tutarın tek seferde gerçekleştirilmesinin zorunlu olmadığı anlaşılmaktadır. İhraççı yeterli talebe ulaşamadığı takdirde toplamda verilen nominal izin tutarını aşmayacak şekilde, bir yıllık süre içerisinde ek ihraçta bulunabilecektir.

Müsteşarlık tarafından verilen izne istinaden ihraç edilen tahvilin kullanımı, bütçeleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesinden ve bu tahvil ile finanse edilecek yatırımlar kapsamındaki iş ve işlemlerden ilgili ihraççı sorumludur. Müsteşarlığın yapacağı değerlendirmeler ihraççı tarafından ibraz edilen bilgi ve belgelerle sınırlı olup, söz konusu bilgi ve belgelerin temini ve doğruluğundan ihraççı sorumludur.

Bu Yönetmelik kapsamında yer almasına rağmen Müsteşarlıktan izin alınmaksızın tahvil ihracının gerçekleştirilmesi durumunda ihraççı hakkında, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 14/A maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca idari para cezası uygulanır. İhraççı hakkında uygulanacak para cezası 750 Türk Lirasıdır. İdari para cezalarının verilmesini gerektiren fiillerin üç yıl içerisinde tekrarı halinde ise, verilen para cezası iki katı, aynı süre içerisinde ikinci ve müteakip tekrarı halinde ise üç katı artırılarak uygulanır. İdari para cezası ilgilisine tebliğ tarihinden itibaren bir ay içerisinde ödenir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 3. maddesi kamu kaynaklarının tanımını “Borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dâhil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerler” şeklinde yapmaktadır. Tahvil ihracı suretiyle yapılacak borçlanmanın kamu kaynaklarından sayılması etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını gerektirmektedir. Bu sebeple Müsteşarlıktan izin alınmadan yapılan tahvil ihracı farklı sorumlulukları da ihtiva edecektir.

İç ve dış denetim yoluyla iç denetçiler ve Sayıştay denetçileri tarafından yapılacak denetimler izinsiz ihraç edilen tahvillerin etkili, ekonomik ve verimli bir borçlanmanın gerçekleştirilmediğini ortaya koyabilecek ve sorumluluk gerektirecektir.

Ayrıca belirtmekte fayda gördüğümüz diğer bir husus da 6085 sayılı yeni Sayıştay Kanunu ile Sayıştay’ın denetim alanı oldukça geniş bir alana yayılmıştır. Söz konusu kanunun 4. maddesine göre mahalli idareler ve kamu payı % 50’den az olmamak üzere mahalli idarelere bağlı veya bunların kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri Sayıştay’ın düzenlilik ve performans denetimi altındadır. Yine kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma Sayıştay denetimine tabidir.

Bu sebeple mahalli idareler ile bunların bağlı kuruluşları ve iktisadi teşebbüslerinin izinli tahvil ihraçları zaten Sayıştay tarafından denetlenecektir. Söz konusu denetim oldukça önemli olup finans krizi ve iflasların yaşandığı günümüz dünyasında ülkemizin 2023 hedeflerine ulaşmasında önem arz etmektedir.

3- SONUÇ

Genel yönetim kapsamındaki mahalli İdareler ile bunların bağlı kuruluşları ve iktisadi teşebbüslerinin yurtiçi piyasalarda tahvil ihracı yoluyla borçlanabileceklerine yönelik usul ve esaslar üzerinde durularak süreç hakkında bilgi verilmeye çalışılmıştır. Borçlanma aslî bir kaynak olamayacağından mahalli idarelerin gelirlerinin arttırılması sağlanmalıdır. Zîra borçlanma gelecek nesillerin ipotek altına alınması manasına gelen bir finansman yöntemidir. Ayrıca yöneticileri seçimle iş başına gelen mahalli idarelerin bir sonraki dönemlerinin tahvil ihracı yoluyla zor durumda bırakılmaması gerekmektedir.

YARARLANILAN KAYNAKLAR

1-5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu

2-4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun.

3-6085 sayılı Sayıştay Kanunu

4- Genel Yönetim Kapsamındaki Mahalli İdareler İle Bunların Bağlı Kuruluşları ve İktisadi Teşebbüslerinin Yurtiçi Piyasalarda Yapacakları Tahvil İhraçlarının İzin Sürecine İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik