Prime Esas Kazanç Üst Sınır Değişiminin Mali Yönetime Etkileri Neler Olacak?

Giriş

Bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin o bireylerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini azaltmak ve kişilere sağlıklı ve asgari bir hayat standardını garanti edebilmek amacıyla oluşturulan Sosyal Güvenlik Sistemi bu amacına ulaşabilmek adına gelirlerinin birçoğunu kişilerden toplanan Sigorta Primlerinden sağlamaktadır. Bahse konu sigorta primleri kaynaklı olarak kişilere sağlanan fayda ve gelirler genel olarak kişilerin maruz kaldığı risklerden kaynaklanan etkilerin tamamını bertaraf etmekten ziyade, söz konusu etkilerin belirli bir kısmını karşılamayı hedeflemektedir. Bu duruma ek olarak, ülkemizde sosyal güvenlik sistemi sigortalılara sağlanan faydaların sınırının sigortalıların sisteme yaptıkları katkı ile sınırlanmadığı bir şekilde kurgulanan ve gelir-gider açığı veren bir sistemdir. Sosyal güvenlik sistemi tarafından kişilere sağlanan faydalardaki üst sınır ile sistemin yapısal olarak açık veren bir sistem olmasının sistem tarafından toplanan gelirlere yansımış hali Sigorta Primine Esas Kazanç üst sınırı seviyesi olarak kendini göstermektedir.

Sigortalıların prime esas kazanç (PEK) sınırlamalarına ilişkin düzenleme 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 82 nci Maddesinde yer almaktadır. Söz konusu düzenleme kapsamında PEK üst sınırı 16 yaşından büyük sigortalıların kazanç alt sınırının (asgari ücret) 6,5 katı olarak belirlenmiştir.

PEK üst sınırının asgari ücrete oranı Türkiye’de sosyal sigortalar sisteminin ilk kurulduğu yıllarda 10 ve üzerinde seyrederken, 70’li yılların ortası ve 80’li yılların başında asgari ücretin iki katı seviyesine düşmüştür. 80’li yılların sonunda tekrar artan oran 1994 ve 1999 krizlerinin olduğu dönemlerde tekrar azaltılmıştır. Ücretlerden alınan primler ücret üstünde oluşturdukları yük bakımından değerlendirildiğinde, ekonomik krizin yaşandığı dönemlerde asgari ücrete kıyasla yüksek olan maaşlar üzerindeki prim yükünün azaltılmasına yönelik olarak PEK üst sınırının azaltıldığı görülmektedir. Şekil 1’den görülebilen bir başka husus ise, Türkiye’de ancak 2000’li yıllardaki sosyal güvenlik reformu sürecinde PEK üst sınırı bakımından istikrar sağlandığıdır.

Türkiye’deki PEK üst sınırı seviyesinin OECD ülkeleriyle karşılaştırıldığı grafik aşağıda yer almaktadır. OECD ülkelerinde, kamu emeklilik sistemi olan ülkelerde PEK üst sınırının ortalama ücrete oranı 1,9’dur. Türkiye aynı karşılaştırma içerisinde 2,6’lık oran ile ortalamanın üstünde yer almaktadır.

PEK üst sınırı bulunmayan ülkeler de değerlendirmeye alındığında Türkiye’deki PEK üst sınırı seviyesinin OECD ortalamasına yakın olduğu söylenebilir. Şekil 2 sadece ilgili ülkelerdeki kamu emeklilik sistemlerini içermektedir. Özel emeklilik sistemi bulunan ülkelerde PEK üst sınırının ortalama ücretlere oranının ortalaması 3’ün üzerindedir. Buna ek olarak, yukarıdaki grafikte yer alan rakamlar emeklilik sistemlerinin sadece zorunlu genel sigorta kısımlarını içermektedir. Örneğin Şekil 2’de Fransa’nın oranı yaklaşık 1 kat olarak görülmesine rağmen zorunlu katılıma tabi mesleki sigorta kolları da hesaba katıldığında üst sınır 3 kata yaklaşmaktadır. Ayrıca, grafikte yer alan ülkeler ekonomik seviyelerine göre gruplandırıldığında, büyüme oranları düşük gelişmiş ekonomilerde oran bire yakın iken gelişmekte olan ülkelerde oran genel olarak daha yüksektir.

PEK üst sınırının artırılmasının kamu maliyesi açısından hem gelir hem de gider tarafında kısa ve uzun vadeli etkileri bulunmaktadır. Bu kapsamda, PEK üst sınırı artışı sigorta primi gelirlerinde artış, artan sigorta primleri gelir vergisi matrahlarını düşüreceği için gelir vergisinde azalış ve emeklilik, ölüm, malullük aylık giderlerinde artış yaşanmasına sebep olacaktır. PEK üst sınırının artırılması seçeneğinin kamu maliyesi üstündeki kısa ve uzun vadeli etkileri ile konuya ilişkin değerlendirmeler aşağıda yer almaktadır.

PEK Üst Sınırı Seviyesindeki Değişimin Kamu Maliyesi Üstündeki Etkileri

Sigorta Prim Gelirleri Üzerindeki Etkiler

PEK üst sınırının artırılması kısa vadede Kamu Maliyesini, sigorta primleri ve gelir vergisi üzerindeki etkileri boyutuyla ilgilendirmektedir. Malullük, yaşlılık ve ölüm (MYÖ) sigortası primleri, genel sağlık sigortası (GSS) primleri, kısa vadeli sigorta kolları primleri ve işsizlik sigortası prim gelirleri asgari ücretin 6,5 katı üzerinden alınırken artık yeni tavan üstünden daha yüksek olarak alınacaktır.

PEK üst sınırının artırılması ile oluşacak ilave prim geliri sigortalının kamu ya da özel sektör çalışanı olması durumuna göre değişecektir. Kamu sektöründe çalışan sigortalının sadece çalışan payı kamu maliyesine ek gelir olarak yansıyacak, işveren payı ise kamudan kamuya aktarım olduğundan kamu maliyesine net getiri sağlamayacaktır. Bu durumda, örneğin PEK üst sınırının 1 kat artırılması sonucu özel sektör çalışanı açısından aylık 348 TL ek prim tahakkuk etmesine rağmen kamu işçisi için 161 TL ek prim tahakkuk edecektir.

Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) 2012 yılı istatistiklerine göre yaklaşık 335 bin sigortalı kazançlarını PEK üst sınırı üzerinden beyan etmektedir. Bunların 303 bini özel sektör, 32 bini ise kamu sektöründe çalışmaktadır. Bu kapsamda, PEK üst sınırının artırılması sonucunda fazladan tahakkuk edecek toplam prim hesaplanırken bahse konu durumun hesaba dâhil edilmesi gerekmektedir. PEK üst sınırı artışının kamu maliyesine sigorta primleri açışından yaratacağı toplam etki Tablo 1’de özetlenmektedir.

Mevcut durumda, ücretleri PEK üst sınırından beyan edilen sigortalıların ücret seviyelerinin ayrıntılı dağılımına ilişkin bir veri bulunmamaktadır. Bu kapsamda, PEK üst sınırı artışının söz konusu kişilerin kazanç bildirimlerinde nasıl bir etkisi olacağı tam olarak bilinememektedir. PEK üst sınırının asgari ücretin 10 katına çıkarılması durumunda, bu kişilerin beyan edecekleri kazançlarında ortalamada asgari ücret kadar (1 kat) artış olması durumunda, prim gelirlerinde 1,33 milyar TL’lik bir artış olacağı, bu artışın 1,2 milyar TL’lik bölümünün SGK’ye yapılan toplam bütçe transferini aynı miktarda düşüreceği, İşsizlik Sigortası primlerinde yaşanan 121 milyon TL’lik artışın İSF dengelerini pozitif yönde etkileyeceği değerlendirilmektedir. Kazanç beyanlarında yaşanacak olası artışın asgari ücretten fazla olması durumunda söz konusu etkiler de aynı oranda değişecektir. Mevcut durumda ücretleri üst sınırdan beyan edilen sigortalıların tamamının yeni düzenleme sonrası yeni tavan olan 10 kat üzerinden beyanda bulunması durumunda oluşacak ilave prim ise 4,7 milyar TL olacaktır.

Gelir Vergisi Gelirleri Üzerindeki Etkiler

PEK üst sınır artışının diğer bir etkisi ise gelir vergisi gelirleri üzerinde olacaktır. Sosyal güvenlik primi ödemelerinde kazançlarını üst sınırdan ödeyen mükellefler, gelir vergilerini beyan ettikleri kazançları (maaşları) üzerinden ödemektedir. Prim tavanında yapılacak bir artış, PEK üst sınırından fazla kazanç elde ettiğini beyan eden mükelleflerin vergi matrahından düşürmekte oldukları sosyal güvenlik primi giderlerini artıracak, dolayısıyla vergi matrahında söz konusu artış kadar bir düşüş olacaktır.

Bilindiği üzere, sosyal güvenlik primleri sigortalıların brüt ücretleri üzerinden tahakkuk ettirilmektedir. Sosyal güvenlik primlerinin çalışanlara ait kısmının brüt ücretten düşülmesi sonrası kalan tutar gelir vergisi matrahını oluşturmaktadır. Söz konusu tutardan gelir vergisinin düşülmesi sonrasında kalan tutar ise sigortalıya ödenen net ücret olmaktadır. Diğer taraftan brüt ücret üstünden tahakkuk ettirilen sigorta primlerinin işverene ait kısmının brüt ücrete eklenmesiyle oluşan tutar da sigortalının işverene maliyetini oluşturmaktadır. PEK üst sınırı artışı sonrasında vergi matrahında yaşanacak olan düşüşün seviyesi yukarıda bahsedilen net ücret, brüt ücret ve işverene maliyet kalemlerinde nasıl bir değişim olacağına bağlıdır. Üst sınır artışı sonrasında 3 farklı durumun oluşması söz konusu olabilecektir:

• işverene maliyetin sabit kalması,
• brüt ücretlerin sabit kalması ve
• çalışana ödenecek net ücretlerin sabit kalması.

İşverene maliyetin sabit kalması durumunda artan prim yükünün tamamı gelir vergisi matrahının düşmesine sebep olacaktır. İkinci durumda ise vergi matrahı sadece primlerdeki işçi payı kadar azalacaktır. Net ücretlerin sabit kalması durumunda ise vergi matrahında herhangi bir değişiklik olmayacaktır.

Görüldüğü üzere, PEK üst sınırı artışı sonrası işverene maliyetlerin sabit kalması, üst sınır artışı sonucu oluşan mali yükün tamamının sigortalı ve kamu tarafından paylaşılmasına, net ücretlerin sabit kalması yükün tamamının işveren tarafından üstlenilmesine ve brüt ücretlerin sabit kalması ise yükün çalışan, işveren ve kamu arasında paylaşılmasına sebep olmaktadır. Uygulamada birçok durumda iş akitlerinin brüt ücret üstünden yapıldığı değerlendirildiğinde, PEK üst sınırının artması sonucunda yukarıda bahsedilen durumlardan brüt ücretin sabit kalması durumunun gerçekleşeceği düşünülmektedir. Bu durumda, PEK üst sınırında asgari ücretin bir katı kadar artış olması ve mükellefin kazancının da bu üst sınırın üzerinde olması durumunda, bu mükelleften alınacak gelir vergisinde aylık 48,2 TL ve yıllık 578,3TL’lik bir azalma ortaya çıkacaktır. Kapsamdaki kişilerin tamamının gelir vergilerinde böyle bir azalma olması durumunda toplam vergi kaybı 194 milyon TL olacaktır.

Çalışmanın ilerleyen kısımlarında yapılacak tüm analizlerde PEK üst sınırı artışı sonrasında brüt ücretlerin sabit kalacağı ve kamu maliyesi açısından gelir vergisinde bu kapsamda bir kayıp yaşanacağı varsayılacaktır.

Sigorta Giderleri Üzerindeki Etkiler

Sağlık harcamalarının sigortalılardan toplanan sağlık primlerinden bağımsız olduğu dikkate alındığında PEK üst sınırının artırılması sonucu mevcut duruma kıyasla daha fazla toplanacak olan Genel Sağlık Sigortası (GSS) primleri sağlık harcamalarını etkilemeyecektir. Yani, PEK üst sınırının artırılmasıyla oluşacak GSS prim fazlalığı kamu maliyesine ek bir yük getirmeyecek, yalnızca fazladan gelir sağlamış olacaktır.

Sigortalıların işsiz kalması durumunda bağlanan işsizlik ödeneği, sigortalının brüt kazancının yüzde kırkı olarak hesaplanmakta ve bu şekilde hesaplanan işsizlik ödeneği miktarı, aylık asgari ücretin brüt tutarının yüzde seksenini geçememektedir. Bu kapsamda, mevcut durumda, PEK üst sınırı üstünden işsizlik sigortası yatıran sigortalıların işsiz kalmaları durumunda alacakları işsizlik ödenekleri işsizlik ödeneği yasal tavanı kadar olmaktadır. PEK üst sınırının artırılması durumunda da sigortalı bahse konu tavan üzerinden işsizlik ödeneği alacaktır. Bu durumda, PEK üst sınırının artırılmasıyla oluşacak işsizlik sigortası prim fazlalığı kamu maliyesine ek bir yük getirmeden sadece fazladan gelir sağlamış olacaktır.

Kısa vadeli sigorta kolları ödemeleri kişinin ücret seviyesine yani PEK’e bağlı olduğundan fazladan alınacak primler söz konusu sigorta kolu harcamalarını artıracaktır. Ancak, kısa vadeli sigorta kolları harcama gerçekleşmeleri toplanan primlerin yarısı kadar olduğundan, fazladan toplanan kısa vadeli sigorta kolları primlerinin diğer yarısı kamu maliyesi açısından fazladan gelir olacaktır.

PEK üst sınırının artırılması uzun vadede ise kamu maliyesini sigorta yükümlülükleri üzerindeki etkileri boyutuyla ilgilendirmektedir. Daha yüksek PEK üzerinden yatırılan malullük, yaşlılık ve ölüm sigortası primlerinin bir sonucu olarak söz konusu sigortalılara bağlanacak aylıklar daha yüksek olacak ve böylelikle uzun vadede yaşlılık, ölüm ve malullük aylığı harcamalarında artış yaşanacaktır.

Prim geliri artışı sonrasında kamu tarafından SGK bütçe transferi kalemiyle aktarılan tutarlarda yaşanacak azalış kamu maliyesine ya daha az borçlanma ya da aynı borçlanma seviyesinde daha fazla kaynak kullanma imkânı sunacaktır. Uzun vadede sigortalılara bağlanacak aylıklarda yaşanacak artış ise tam ters etki yaparak kamu maliyesine daha fazla yük ve daha fazla borçlanma olarak yansıyacaktır.

PEK artışı sonrası yaşanacak gelir ve gider artışlarında dikkat edilmesi gereken en önemli nokta söz konusu tutarların zamanlamasıdır. Artan prim gelirleri, bahse konu sigortalıların çalışma süreleri boyunca kamu maliyesini etkilerken, aylıkların artması kaynaklı gider artışları ise büyük oranda sigortalıların emeklilik yaşı sonrasında kamu kaynaklarını uzun vadede etkilemektedir.

Gelir ve giderlerin zamanlamalarının farklı olmasının sonuçları 2 farklı yöntemle değerlendirilebilmektedir:

• Gelirlerin bir fonda belirli bir faiz oranıyla değerlendirilmesi ve giderlerin bu fondan düşülmesi veya
• Gelir ve giderlerin tahakkuk ettikleri ilgili zamana göre günümüze belirli bir oranla iskonto edilmesi.

Yukarıda sayılan iki yöntem matematiksel olarak birbirinin ayna görüntüsü şeklinde yapılandırılan ve aynı varsayımlar altında değerlendirme aşamasında aynı sonuçları veren yöntemlerdir.

Çalışmanın bir sonraki bölümünde bahse konu değerlendirmenin yapılabilmesi adına teorik bir model oluşturularak PEK üst sınırının artırılmasının kamu maliyesi üstündeki kısa ve uzun vadedeki tüm etkilerinin bir arada yer alacağı bir analiz yapılacaktır. Yapılan analizlerde, yukarıda bahsedilen farklı iki teorik yaklaşımın ikisi de belirli seviyede kullanılacaktır. Böylelikle, problemin iki farklı bakış açısıyla ele alınması amaçlanmaktadır.

Kaynak:

http://m.hazine.gov.tr/tr-TR/Rapor-Detay-Sayfasi?r=12149&nm=1239