Kamu Özel İşbirliği Modeli Hakkında? Avantajları ve Farkları

Kamu özel işbirliği modeli; genel olarak altyapı yatırımları ya da kamu hizmetlerinde finansman, yatırımların gerçekleştirilmesi, tesislerin yenilenmesi, işletilmesi veya korunması amacıyla kamu ile özel sektör arasında oluşturulan bir işbirliği yöntemidir. Diğer bir ifadeyle kamu-özel işbirliği, kamusal hizmetlerin sağlanması için devlet ve özel sektör arasındaki işbirliği anlaşmalarını ifade etmekte olup, bu model, Devlet ve özel sektör arasında yatırım, risk, sorumluluk ve kazancın paylaşılması ile karakterize edilmektedir. Bu çeşit işbirliklerinin kurulması ile kamu altyapı ve hizmetlerinin tasarlanması, finanse edilmesi, inşa edilmesi, işletilmesi ve bakımı amaçlanmaktadır. Nitekim kamu özel işbirliği projelerinde kamu idaresi; temel olarak kamu yararı, sunulan kamu hizmetlerinin kalitesi ve fiyat politikası konusunda erişilmesi gereken hedeflerin belirlenmesi ve yapılan işlerin hedeflere uygunluğunun denetlenmesi sorumluluğunu üstlenmektedir. Belirtmiş olduğumuz üzere, bu modelde Devlet bazı hizmetlerin sunulmasında özel sektör ile işbirliği yapmış olmakla beraber, devletin kamuya karşı sorumluluğu, denetleme ve kontrol görevi her zaman ve her şartta devam etmektedir.

Bu modelin kurulmasının temelinde yatan en önemli neden ise, hem kamu hem de özel sektörün belirli hizmet ve projelerde taraflara farklı üstünlükler sağlayan kendilerine has özelliklerinin bulunmasıdır. Böylece kamu ve özel sektör kendine has üstün özelliklerinin olduğu alanlarla birbirini tamamlamakta ve ortaya çıkan bu yapının sağladığı güçle kamu hizmetlerinin sunulmasındaki ekonomik güçlüklerin aşılması sağlanarak kamu yararına hizmet edilmektedir. Ayrıca kamu, özel sektörün bilgi birikiminden (know-how) daha fazla faydalanma imkânı da bulmaktadır. Bu bağlamda; dünya nüfusunun giderek artması, dünya ülkelerinde özellikle sağlık hizmetleri ihtiyacını da artırmakta ve artan bu ihtiyaçları karşılamak amacıyla kamu özel işbirliği modelinde kamu kesimi, vatandaşın ihtiyaçlarını daha iyi karşılayabilmek için yeni sağlık tesislerinin kurulmasında veya yenilenmesinde özel sektör ile işbirliği içinde hareket etme eğilimi göstermektedir.

Zira bütçe kısıtları, diğer bir deyişle finansman yetersizliği başta olmak üzere, özel sektörün yaratıcılığı, dinamizmi, know-how gibi etkenler yatırım ve hizmetlerde etkinliğin artırılması, yani finansman ve/veya etkinlik aracı olarak kamunun özel sektörle işbirliğinin gerekliliğini ortaya koymaktadır. Kamunun ihtiyaçları ve söz konusu proje neticesinde bu ihtiyaçların kaliteli ve verimli şekilde sağlanacak olmasının kamu yararına uygunluk açısından tartışmasız olduğu şüphesizdir.

Kamu özel işbirliği modeli, ülkelerin altyapı yatırımlarının karşılanması için ihtiyaç duyulan finansmanı sağlamak üzere kullanılmakla birlikte günümüzde özel sektörün verimli işletmecilik becerilerinden yararlanılacağı, kamunun ise yatırımların koordinasyonu, genel planlama, denetleme ve politika belirleme gibi alanlarda odaklanmayı da sağlamaktadır.

Bu bağlamda genel hatları ile açıklamış oluğumuz kamu özel işbirliği modelinin faydaları şu şekilde sıralanmaktadır:

1) Ödenen paraya karşılık kaliteli ve sürdürülebilir hizmetler sunulmaktadır.

2) Kamu özel işbirliği, yüksek maliyet gerektiren kamu hizmetinin etkin ve ucuz temini ile modelin kamu finansmanı açısından yeni bir imkân oluşturmasını sağlamıştır. Böylece kamu finansmanı üzerindeki kısa vadeli baskılar azalmaktadır.

3) Kamu özel işbirliği, her ortağın kendi uzmanlığına en uygun olan faaliyetlere odaklanılmasını sağlar.

4) Bu modelde bir tarafın özel sektör olması, aynı zamanda hizmet teminindeki risklerin özel sektör tarafından daha duyarlı şekilde analiz edilmesini sağlar.

5) Bu modelde sunulan kamu hizmetlerinin kalite ve miktar açısından hızlı bir şekilde iyileştirilmesi mümkündür.

6) Bu model bilgi, deneyim ve teknolojiye ulaşımda kolaylık sağlamaktadır.

Kısacası, kamu özel işbirliği modelinin kamu hizmetlerinin sunulmasında etkin bir yöntem olduğu açıktır. Kamu özel işbirliği modelinin yukarıda belirtilen faydaları bu modelin dünya ülkelerinde başvurulan önemli bir model olarak yaygınlaşmasına sebebiyet vermiştir. 1990’lı yıllarda İngiltere’de kamu özel ortaklığı modelinin geliştirilmesinin ardından hem Avrupa’nın diğer yerlerinde (İrlanda, Portekiz, İspanya, İtalya ve Hollanda gibi) hem de dünyanın birçok yerinde (Avustralya, Japonya, Kanada, Arjantin, Güney Amerika gibi) giderek artan sayıda ülkede bu model en çok ulaşım, eğitim ve sağlık sektörlerinde uygulanmıştır. Örneğin Güney Afrika’nın bu modelde en kapsamlı projesi 2001 yılında Hazine kontrolünde gerçekleştirilen “Inkosi Albert Luthuli Hospital” projesi olup, proje sorunsuz bir şekilde ve dünyada kâğıtsız olarak işleyen birkaç hastaneden biridir ki, hastanenin bilgi teknolojileri ve tıbbi ekipmanlarının güncellenmesinden ve tesis yönetiminden özel sektör sorumlu tutulmuştur.

Zira İngiltere’de en çok uygulama alanı bulan kamu özel işbirliği modeli sağlık sektöründe gerçekleştirilmekte olup, günümüzde sağlık sektörünün ve sağlık sistemlerinin en temel sorunlarından birisi, yaşlanan nüfus ve kronik hastalıkların artmasına paralel olarak sağlık hizmetlerinin uzun dönemde finansmanında ortaya çıkacak sorunlardır. Bu engeller sağlık sektörünü değişime zorlayan bir etki yaratmakta ve olumsuz sonuçların ortadan kaldırılması için de sağlık hizmetlerinin finansmanı ve sunumu açısından bazı yapısal ve örgütsel eksikliklerin giderilmesi gerekmektedir. Bu anlamda kamu özel işbirliği modeliyle, yapılacak yatırımlar için gerekli olan harcamaların proje süresine yayma fırsatı da tanınmakta, böylece kısa bir süre içerisinde kamuya yeni değerler katılmaktadır. Nitekim sağlık hizmetlerindeki eksikliklerin giderilmesinde etkinlik, girişimcilik, esneklik, rekabet, kalite ve müşteri odaklılık gibi birtakım uygulamalara kamu sektöründe de yer verilmesini sağlamak adına kamu özel işbirliği modeli günümüzde sağlık sektöründe büyük bir atılım olarak ortaya çıkmıştır. Bunun yanı sıra, kamu özel işbirliği modelinin kullanılmasındaki faktörlerin başında; riskin özel sektöre devri, etkililik, yenilik, özel sektörün yetenekleri, bakım onarım maliyetlerinin özel sektöre devri gibi hususlar da yer almaktadır.

Bütün bunların yanında;

- KÖİ modelinde finansman özel sektörce sağlandığından, yapım dönemi için ödenek ayrılması söz konusu değildir. Yatırımın karşılığı 30 yıla yayılarak kullanım bedeli şeklinde ödenir. Ödemeler tesisler teslim alındıktan sonra başlar.

- KÖİ modelinde inşaat süresi genelde 3-3.5 yılı geçmeyecek şekilde ayarlanır ve finansmanı yüklenici tarafından karşılanır. Finansman maliyeti Hazinenin borç stoğunda gözükmez.

Geleneksel modelde ise yıllara yaygın olarak ödeneklere göre iş yapılır. Kamu borçlanması, Hazinenin borç stoğunda gözükür. Yapım işinin ilerlemesi, hak edişlerin zamanında ödenmesiyle mümkündür. Yeterli bütçe ayrılamaması halinde inşaat ilerleyemez.

- KÖİ modelinde tesisler 30 yıllık süre için ‘kullanılabilirlik’ ilkesine göre kiralanmaktadır. Proje hatası, uygulama hatası, hatalı malzeme seçimi vb. nedenlerle sağlık hizmetlerinin aksamasına yol açan ‘kusur ve engeller’ ortadan kalkmadığı ve düzeltilmediği süre için büyük oranlarda ceza kesilerek kullanım bedelinden düşülür.

Geleneksel modelde ise kesin kabulden sonraki ‘kusurlar ve engelleri’ ortadan kaldırmak İdareye aittir.

- KÖİ modelinde, sözleşme süreleri 30 yıl olduğundan, hizmetlerin daha ekonomik ve rantabl işletilmesine yönelik her türlü teknolojik gelişmeler yüklenici tarafından yerine getirilir.

Geleneksel modelde ise teknolojinin yenilenmesi idare tarafından yerine getirilir.

- KÖİ modelinde, bakım-onarım ve yenileme 30 yıl süresince yüklenicinin sorumluluğundadır. Burada özel sektörün organizasyon kabiliyeti ve dinamizminden istifade edilmektedir. Bu sebeple kalite daha ön plana alınmaktadır ve eksiklikler ceza uygulaması sebebiyle daha hızlı giderilmektedir. Sözleşme dönemi sonunda tüm tesisler ve tesise konu ticarî alanlar yüklenici tarafından çalışabilir-kullanılabilir durumda ve tüm borçlardan ari olarak idare tarafından teslim alınır.

Geleneksel modelde bu hizmetler idare tarafından kamu ihale mevzuatına uygun olarak yapılmakta veya yaptırılmaktadır. Sonuç olarak gecikmeler yaşanabilmektedir.

Bunların yanında, kamu özel işbirliği modelinde şu avantajlar da vardır:

- Devletin hizmet sağlayıcılar üzerindeki kontrolü, sâdece ihale sonrasındaki kabûl süreci ve kısıtlı garanti süresi ile sınırlı olmayıp, kamu özel ortaklığı boyunca devamlıdır.

- Kullanım bedeli ödemesi, yüklenici yapımı tamamladığında başlar. İdare, yatırım başlangıcında ve yatırımın yapım süresince bir ödeme yapmaz.

- Enflasyon farkı, kur farkı, kâr ve diğer malî konularda kamu yararı ile finanse edilebilirlik prensibi birlikte korunur.

Kamu özel işbirliği projelerinde riskler doğru belirlenip, maliyet-etkin şekilde yönetilebilmektedir. İhaleler belli istekliler arasında ihale usulüne göre rekabete açık ve şeffaf bir şekilde yapılmakta olup, kullanım bedeli istekliler arasında yapılan ve yüzlerce açık eksiltme turları sonucunda belirlenmektedir. Son turda gerçekleşen teklif tutarının idare tarafından kabul edilme mecburiyeti olmayıp, bu bedel idarenin fizibilitesi doğrultusunda ayrıca pazarlığa tabi tutulmaktadır. Bu model belirtildiği gibi temelde bir finansman modelinin uygulanmasıdır. Finansman temin edilebilmesi için projeler kredilendirilebilir nitelikte olmalıdır. Aksi halde, bu projeleri yürütmek ve finanse edebilmek mümkün değildir. Dolayısıyla enflasyon ve kur riskinin yüklenici açısından azaltılması veya tamamen ortadan kaldırılması, projenin daha kolay ve uygun şartlarda finanse edilebilmesini mümkün kılmaktadır.

Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan kamu özel işbirliği Yeşil Kitabında (COM(2004) 327 Final) bu konuda ülkelerin kamu özel işbirliği sözleşmelerinin hazırlanması, ortak seçimi ve uygulanması esnasında dikkat etmeleri gereken hususlar ortaya konulmuştur. Kamu özel işbirliği vasıtasıyla, daha düne kadar Devlet tarafından yapılması beklenen yollar, tüneller, hastaneler, içme suyu ve kanalizasyon gibi büyük altyapı projeleri özel sektörle işbirliği içerisinde yapılmaktadır. Bu bağlamda, kamu özel işbirliği modeli; yetki ve sorumlulukların, maliyet ve risklerin, gelir ve yararların, optimum oranlarda kamu ve özel sektör tarafından paylaşıldığı düzenlemeler olarak tanımlanabilir.