KAMU İDARELERİNDE İÇ KONTROL SÜRECİ (MALİ HUKUK SAYI: 153, MAYIS-HAZİRAN 2011)

I-GİRİŞ

5018 sayılı kanunun yürürlüğe girmesi ile beraber, kamu mali yönetimi alanında köklü değişiklikler olmuştur.

Bu değişikliklerin önemli bir parçası da, kontrol süreçlerinde yaşanan değişikliklerdir.

Kamu kaynaklarının dengeli, verimli ve etkin kullanılmasını amaç edinmiş olan 5018 sayılı kanunda, kamu harcamasının mevzuata uygunluğunun kontrolü konusunda çoklu bir kontrol süreci oluşturulduğu görülmektedir.

Oluşturulan süreçlerin temel özelliği ise, idarenin harcamalarının idari olarak kendisine bağlı birimler tarafından kontrol edilmesi esasına dayanmaktadır.

Bu çalışmada, 5018 sayılı kanunla oluşturulmuş olan harcama kontrol süreçleri üzerinde durulacaktır.

II-KONTROL SÜRECİNİN KAPSAMI

Kontrol süreci, harcamanın yapılması safhasındaki kontrolleri ifade etmektedir.   Bilindiği üzere, bir kamu harcamasının yapılması dört safha içerisinde gerçekleşmektedir.

Bunlar ;

-Giderin taahhüdü,

-Giderin tahakkuku,

-Giderin verile emrine bağlanması,

-Giderin ödenmesi

1050 sayılı kanunda yer alan bu yapının, 5018 sayılı kanunda da korunduğu görülmektedir.

Kontrol sürecinde; yukarıda belirtilen dört safhada çeşitli kontrol işlemleri ve bu kontrolleri yapan görevliler mevcuttur.

Burada üzerinde durulması gereken önemli bir ayrıntı; bu süreçler için Sayıştay kanununda yer alan sorumluluklarla, 5018 sayılı Kanunda yer alan sorumlukların paralellik arz etmekle beraber, çeşitli noktalarda farklılık gösterebilme durumunun da söz konusu olabileceğidir.

Buradaki kontrol süreçleri esasen idarenin kendi içerisinde oluşturması gereken ve üst yöneticinin mali sorumluluğunu yerine getirme amacıyla oluşturulan süreçlerdir.

Konunun Sayıştay Kanunu açısından değerlendirilmesi, ayrı bir çalışma konusunu oluşturmaktadır.

Tekrar kontrol süreçlerinin kapsamına dönülecek olursa, Kamu idarelerinde oluşturulan iç kontrol süreçlerinin kapsamı, harcamanın yapılması noktasında uygulanan dört aşama ve sonrasında ise; yapılan bu harcamanın mevzuata uygunluk, vs. denetiminin iç denetçiler tarafından denetlenmesini kapsamaktadır.

Burada iç kontrol kavramının genel ve kapsayıcı bir uygulamayı ifade ettiği söylenebilir.

Bu çerçevede öncelikle iç kontrol kavramının unsurları üzerinde durulacak ve daha sonra iç kontrol içerisinde yer alan iç kontrol birimi ve harcama birimleri tarafından yapılması gereken kontroller üzerinde durulacaktır.

III-İÇ KONTROL

İç kontrol kavramının genel kapsamı şu şekilde ifade edilebilir;

İç Kontrol; İdarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütününü ifade eder.

A-ÜST YÖNETİCİNİN SORUMLULUĞU VE DİĞER SORUMLULAR

Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve malî karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumludur.

İdarelerin malî hizmetler birimi, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapar ve ön malî kontrol faaliyetini yürütür.

Muhasebe yetkilileri, muhasebe kayıtlarının usulüne ve standartlara uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur.

Üst yöneticiler, harcama yetkilileri ve diğer yöneticiler, mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunmasından, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesinden, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanmasından, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesinden, kapsamlı bir yönetim anlayışıyla uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanmasından görev ve yetkileri çerçevesinde sorumludurlar.

Üst yöneticiler ve bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri, her yıl, iş ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kontrol güvence beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler.

İç kontrol düzenlemeleri ve iç kontrol sisteminin işleyişi, yöneticilerin görüşü, kişi ve/veya idarelerin talep ve şikâyetleri ile iç ve dış denetim sonucunda düzenlenen raporlar dikkate alınarak yılda en az bir kez değerlendirmeye tâbi tutulur ve gerekli önlemler alınır.

5018 sayılı Kanunda üst yöneticilere, idarelerinin mali yönetim ve iç kontrol sisteminin işleyişini gözetim ve izleme görevi verilmiş; bu hususlarda bakana, mahalli idarelerde ise meclislerine karşı hesap verme sorumluluğu yüklenmiştir.

Buna göre üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini, iç kontrol ve iç denetim sistemini mevzuata ve belirlenmiş standartlara uygun bir şekilde oluşturmak ve işleyişini sağlamak suretiyle yerine getirecektir.

Yukarıda belirtilenler kapsamında, İç Kontrol öncelikle, idarenin harcamalarının kontrolü amacıyla belli kontrol noktaları oluşturması ve harcama sürecinde görev alan görevliler ile diğer yöneticilerin bu sisteme uymasını sağlamak amacıyla oluşturulmuş olan süreçler bütünü olarak ifade edilebilir.

B- İÇ KONTROLÜN UNSURLARI VE GENEL KOŞULLARI

İç kontrol süreçlerinin gerçekleştirilmek için, belirli koşulların ve ortamların belirlenmesi gerekmekte ve kontrollerin bu ortamlarda yapılması gerekmektedir.

İç kontrolün unsurları ve genel koşulları şunlardır:

1) Kontrol ortamı: İdarenin yöneticileri ve çalışanlarının iç kontrole olumlu bir bakış sağlaması, etik değerlere ve dürüst bir yönetim anlayışına sahip olması esastır.

Performans esaslı yönetim anlayışı çerçevesinde görev, yetki ve sorumlulukların uzmanlığa önem verilerek bilgili ve yeterli kişilere verilmesi ve personelin performansının değerlendirilmesi sağlanır. İdarenin organizasyon yapısı ile personelin görev, yetki ve sorumlulukları açık bir şekilde belirlenir.

2) Risk değerlendirmesi: Risk değerlendirmesi, mevcut koşullarda meydana gelen değişiklikler dikkate alınarak gerçekleştirilen ve süreklilik arz eden bir faaliyettir. İdare, stratejik planında ve performans programında belirlenen amaç ve hedeflerine ulaşmak için iç ve dış nedenlerden kaynaklanan riskleri değerlendirir.

3) Kontrol faaliyetleri: Önleyici, tespit edici ve düzeltici her türlü kontrol faaliyeti belirlenir ve uygulanır.

4) Bilgi ve iletişim: İdarenin ihtiyaç duyacağı her türlü bilgi uygun bir şekilde kaydedilir, tasnif edilir ve ilgililerin iç kontrol ile diğer sorumluluklarını yerine getirebilecekleri bir şekilde ve sürede iletilir.

5) Gözetim: İç kontrol sistem ve faaliyetleri sürekli izlenir, gözden geçirilir ve değerlendirilir.

IV-İÇ KONTROLÜN UYGULANMASI

İç kontrol uygulaması esas itibariyle iki safhada gerçekleşmektedir.

Bunlar ön mali kontrol ve harcama sonrası denetim olarak ifade edilebilir.

Ön mali kontrol, harcama birimi tarafından yapılan kontrolle bu birim dışındaki başka bir birim tarafından yapılan mevzuata uygunluk kontrolünden oluşur.

Harcama sonrası iç kontrol ise, iç denetçiler tarafından yapılan kontroldür.

Bu çalışmada harcama sonrası kontrol süreci olan iç denetim birimlerince yapılan kontrol üzerinde durulmayacak, harcama öncesi kontrol süreci ve rol alan görevliler üzerinde durulacaktır.

V-ÖN MALİ KONTROL

A-ÖN MALİ KONTROLÜN TANIMI

Ön Malî Kontrol: İdarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin malî karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrolünü ifade eder.

B-ÖN MALÎ KONTROLÜN KAPSAMI

Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde;

Harcama birimleri ve

Malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur.

1)MALİ HİZMETLER BİRİMİ TARAFINDAN YAPILACAK KONTROLLER

Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol yetkisi malî hizmetler birimi yöneticisine aittir.

Kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüş ve kontrol şerhleri malî hizmetler birimi yöneticisi tarafından imzalanır. Malî hizmetler birimi yöneticisi, bu yetkisini sınırlarını açıkça belirtmek şartıyla yazılı olarak yardımcısına veya birimin iç kontrol alt birim yöneticisine devredebilir.

Malî hizmetler birimi yöneticisinin harcama yetkilisi olması durumunda ön malî kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından yürütülür.

Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlemlerin kontrolü, birimin iç kontrol alt birimi tarafından yerine getirilir.

Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, ilgili yönetmelikte belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Mali Hizmetler Biriminde yapılacak kontroller, harcama birimlerinde yapılacak kontroller gibi, idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir.

Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlemler, kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Malî hizmetler birimince kontrol edilen işlemler hakkında görüş yazısı düzenlenir ve ilgili birime gönderilir.

Ön malî kontrol sonucunda yazılı görüş düzenlenmesi halinde bu yazılı görüşler ayrıntılı, açık ve gerekçeli olmak zorundadır. Malî hizmetler biriminin görüş yazısı ilgili işlem dosyasında saklanır ve bir örneği de ödeme emri belgesine eklenir.

Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.

Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.

2)HARCAMA BİRİMİ TARAFINDAN YAPILACAK KONTROLLER

Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlisi tarafından yerine getirilir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir.

Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.

Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılır. Süreç kontrolünde, her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanır ve uygulanır.

Malî işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol ederler.

Süreç kontrolünü sağlamak amacıyla malî işlemlerin süreç akış şeması hazırlanır ve üst yöneticinin onayı ile yürürlüğe konulur.

Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir.

Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar.

Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.

Mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerde olduğu gibi, harcama birimi tarafından yapılan ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.

Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.

3-KONTROL USULÜ

Harcama birimlerinde ve malî hizmetler biriminde yapılan kontrol sonucunda, malî karar ve işlemin uygun görülmesi halinde, dayanak belgenin üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülür veya yazılı görüş düzenlenir.

Malî karar ve işlemin uygun görülmemesi halinde ise nedenleri açıkça belirtilen bir görüş yazısı yazılarak kontrole tâbi karar ve işlem belgeleri eklenmek suretiyle ilgili birimine gönderilir.

Malî hizmetler birimince, İç Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 17 ve 26 ncı maddeleri uyarınca yapılan kontrollerde yazılı görüş düzenlenmesi zorunludur.

Bu yazıda, yapılan kontrol sonucunda malî karar ve işlemin uygun görülüp görülmediği, uygun görülmemişse nedenleri açıkça belirtilir.

Mevzuatına uygun olarak giderilebilecek nitelikte eksiklikleri bulunan malî karar ve işlemlerde, bu eksiklikler ve nasıl düzeltilebileceği hususları belirtilmek ve bunların düzeltilmesi kaydıyla işlemin uygun görüldüğü şeklinde yazılı görüş düzenlenebilir.

VI-SONUÇ

5018 sayılı kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren yaklaşık olarak beş yıl geçtiği söylenebilir. Bu süre zarfında kamu mali yönetimi alanında yapılan önemli değişiklikler, kamu idareleri bakımından başarıyla uygulanmaya başlandığı görülmekle beraber;

Konuyla ilgili olarak üzerinde durulması gereken bir konu, iç denetim faaliyetinin, iç kontrol sürecinin bir parçası olarak değerlendirilmesidir.

Harcamayı yaptıran otorite, kontrol ettiren otorite ve denetlettiren otorite aynı otoritedir.

Denetimin unsurları arasında olan, konuya farklı ve tarafsız bir açıdan bakış ilkesinden uzaklaşma ve bunun yaratacağı dez avantajlar ihmal edilmiş olduğu görülmektedir.

Bu açıdan bakıldığın da gelecekte, kamu idareleri, kendileri kontrol süreçlerini aktif bir şekilde uygulasalar bile, faaliyetlerine bir de üçüncü bir gözün bakması düşüncesine sahip olabilecekler ve bu takdirde özel sektörde olduğu gibi bağımsız denetim şirketlerinin kamu sektöründe de denetim faaliyeti gerçekleştirmeleri gündeme gelebilecektir.

Konuyla ilgili olarak üzerinde durulması gereken diğer bir nokta da; ön mali kontrol yapan görevliler tarafından yapılan kontrol neticesinde uygun görülmeme kararının, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı olmama durumudur.

Burada sağlanan esnekliğin, harcama yetkilisine hareket alanı kazandırmak olduğu anlaşılmakla beraber, mevzuata açık olarak aykırı olan ve konusu suç teşkil edebilecek durumlarda, uygun görülmeyen hususlarla ilgili üst mercilere bilgi vermenin yerinde olacağı düşünülmektedir.