KAMU GÖREVLİSİNİN SORUŞTURULMASI (İZİN SİSTEMİ) ÜZERİNE (MALİ HUKUK SAYI: 155, EYLÜL-EKİM 2011)

GİRİŞ

Devlet, kamu hizmetlerine ilişkin faaliyetlerini memurlar ve diğer kamu görevlileri aracılığıyla yerine getirmektedir. Bu anlamda memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli ve aksatılmadan uygulanabilmesi açısından sorumlulukları vardır. Bu sorumlulukları yerine getirebilmelerinin, kendilerini güvende hissetmelerine bağlı olduğu kabul edilmektedir. Esasen, memurlar ve kamu görevlilerinin görevlerini ifa ederken güvence altında olmaları, devlet tüzel kişiliğinin güvence altında olmasına işaret etmektedir. Kamuya özgü faaliyetleri yerine getirenlerin özel soruşturma usullerine tabi olmaları devlet otoritesini sağlama saikiyle hareket edildiğinin bir göstergesidir.

Güveni sağlamaya ilişkin teminat olarak memurlar ve kamu görevlileri için özel soruşturma usulü öngörülmüş ve yasal zemine ilişkin 02.12.1999 tarihli, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun oluşturularak, 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat yürürlükten kaldırılmıştır. Bu sistem, memurun göreviyle ilgili işlediği suçlarda yargı aşamasından önce ilk değerlendirmeyi yapanın idare olacağını öngörmektedir. Bu açıdan memur ve diğer kamu görevlilerinin mesnetsiz iddialar karşısında korunarak idari fonksiyonun sağlıklı bir şekilde yürütülmesi gayesi zaman zaman eleştirilere uğramıştır. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yargılanmaya karşı özel soruşturma kalkanına sahip olmasının kanun önünde eşitlik ilkesine ters düştüğü dile getirilmiştir.

Bu çalışmada, memurlar ve diğer kamu görevlilerine uygulanan izin sisteminin 4483 sayılı Kanun özelinde uygulamada meydan getirdiği birtakım sorunlar üzerinde durulacak ve çözüm önerilerinde bulunulmaya çalışılacaktır.

İZİN SİSTEMİ ve İLGİLİ MEVZUAT UYGULAMASI

Ülkemizde memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan ötürü izin sistemine tabi olmaları uzun süredir tartışılan bir konudur. Bir takım görüşler, izin sistemini memurlar ve diğer kamu görevlilerine tanınan bir tür dokunulmazlık olarak algılamış ve karşı çıkmışken diğer bir takım görüşler ise, izin sisteminin gelişi güzel şikâyet ve iftiralara karşı memurlar ve diğer kamu görevlilerini koruyarak, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli ve aksatılmadan yerine getirilmesini sağladığı ve bu açıdan gerekli olduğunu ileri sürmüşlerdir.

İzin sistemine değinmeden önce memur ve kamu görevlisi kavramlarına açıklık getirilmelidir. Anayasada memur tanımına ilişkin herhangi bir hüküm yer alamamış, ancak 128’inci maddede memurların yerine getirecekleri görevlerin genel bir tarifi yapılmıştır.

26.09.2004 tarih ve 5272 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun tanımlar başlıklı 6. maddesinde “Kamu görevlisi deyiminden; kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi… anlaşılır” denilmiş, mülga 765 sayılı Türk Ceza Kanunun 279’uncu maddesinde “Devamlı veya muvakkat surette teşrii, idari veya adli bir amme vazifesi gören Devlet veya diğer her türlü amme müesseseleri memur, müstahdemleri; devamlı veya muvakkat, ücretsiz veya ücretli, ihtiyari veya mecburi olarak teşrii, idari veya adli bir amme vazifesi gören diğer kimseler memur sayılır” ifadesiyle, “kamu görevi” ve “kamu hizmeti” bağlamında tanımlama yapılmıştır.

Görüldüğü üzere, eski Kanundaki memur kavramı yerini, yeni Kanunda kamu görevlisi kavramına bırakmıştır. Yeni Kanundaki gerekçeye göre, kişinin kamu görevlisi sayılması için yegâne ölçüt gördüğü işin bir “kamusal faaliyet” olmasıdır. Kamusal faaliyet ise Anayasa ve kanunlarda belirlenmiş olan usullere göre verilmiş olan bir siyasal kararla, bir hizmetin kamu adına yürütülmesidir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun (DMK) 4’üncü maddesine göre; “mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu kanunun uygulanmasında memur sayılır.”

Anayasada memurların yerine getirecekleri görevlere ilişkin genel tarifler ile DMK’da yer alan memur tanımının birbirine tezat teşkil ettiğini söylemek güçtür. Ancak, Yeni Türk Ceza Kanununun kamusal faaliyetleri kapsayan kamu görevlisi kavramı, suç ve ceza ile korunmak istenen kamu düzeninin daha geniş bir tanım gerektirmesinden kaynaklanmaktadır. Örneğin Belediye Encümen Üyesi DMK’ya göre memur değildir, ancak Ceza Kanununa göre memur sayılabilir. Bu kimsenin görevine aykırı bir iş nedeniyle alacağı para rüşvet olarak değerlendirildiğinde, kişinin memur olmadığı savunmasını önleyebilmek açısından böyle bir düzenleme yapılmıştır.

Anayasanın 129/5 maddesinde yer alan;“Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idari merciin iznine bağlıdır” hükmü ile izin sisteminin benimsendiği görülmektedir. İzin sisteminin özel kanun bazında yansıması ise DMK’nın 24’üncü maddesidir. Devlet memurlarının görevleri ile ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlardan dolayı soruşturma ve kovuşturma yapılması ve haklarında dava açılmasının özel hükümlere tabi olduğu belirtilmiştir. Ayrıca DMK’nın 13’üncü maddesi ile kişilerin kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak uğradıkları zararlardan dolayı bu görevleri yerine getiren personel aleyhine değil, ilgili kurum aleyhine dava açılacağı kabul edilmiştir.

Anayasanın 129/5 maddesinin kanuni yansıması 02.12.1999 tarih ve 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanundur. Söz konusu Kanun öncesindeki mevzuat ise 4 Şubat 1329 (17.02.1913) tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkattir.

4483 sayılı Kanunun 1’inci maddesine göre bu kanunun amacı, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin vermeye yetkili mercileri belirtmek ve izlenecek usulü düzenlemektir.

Görevleri ve sıfatları sebebiyle özel soruşturma ve kovuşturma usullerine tabi olanlara ilişkin kanun hükümleri ile suçun niteliği yönünden kanunlarda gösterilen soruşturma ve kovuşturma usullerine ilişkin hükümler 4483 sayılı Kanun kapsamı dışında tutulmuştur.

4483 sayılı Kanun, memurların görevleri sebebiyle işledikleri suçlara ilişkin görevlendirilen ön incelemecinin yaptığı inceleme neticesinde izin mercilerinin soruşturma izni verilmesi veya verilmemesi kararına göre devam eden bir izin sistemi sürecidir. Her iki karara karşı itiraz yolu açıktır, ancak itirazlar neticesinde verilen kararlar kesindir. Soruşturma izninin itiraz edilmeden veya itirazın reddi sonunda kesinleşmesi ya da soruşturma izni verilmemesine ilişkin karara karşı yapılan itirazın kabulü üzerine dosya yetkili ve görevli Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilir ve hazırlık soruşturması savcılık tarafından yapılır. Dolayısıyla ön incelemeci tarafından idari bir süreç neticesinde verilen soruşturma izni kararı savcılığa yani adli makama gönderilmekte ve adli bir karar olarak ilgililere tebliğ edilmektedir. Bu adli karara karşı itiraz, idari yargı mercilerine yapılmaktadır.

SONUÇ

AB kriterleri ve demokratik ülke örnekleri incelendiğinde, izin sistemi ve özel soruşturma usullerine yönelik eleştirilerin haklılığı ortaya çıkmaktadır. Ancak bununla birlikte, 4483 sayılı Kanunun tümüyle uygulamadan kaldırılması ülkemiz açısından erken atılmış bir adım olarak değerlendirilebilir. Devletin çalışanlarına güvenmesi ve güven içinde olduklarını kendilerine hissettirebilmesi gelişmekte olan ülkelerde sancılı ancak gerekli bir süreçtir. Gelişmekte olan ülkelerde vatandaşlara götürülen hizmetlerin işletmecilik mantığının dışında kalarak yüzde ellisinden fazlası devlet ve yetkili kıldığı organlar eliyle yerine getirilmektedir. Büyük bir organizma konumundaki devlet kurumu ve bünyesinde barındırdığı memurlar ve diğer kamu görevlilerinin üzerinde kamu hizmet sunuma ait olan yük azaltılmadıkça izin sisteminin kaldırılmasına yönelik düşüncelerde hayal olmaktan öteye geçmeyecektir.

Uygulaması anti-demokratik görülen bir sistemin, kaldırılmasına yönelik uygun şartların mevcut olmaması durumunda yapılacaklar, sisteme ait kanunun revize edilmesi ve kapsamının daraltılması olarak sıralanabilir. Nitekim 4483 sayılı Kanun, kapsamına sadece görev sebebiyle işlenen suçları alarak Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkata göre içeriğini daraltılmıştır.

Öte yandan, 4483 sayılı Kanun uygulamasında, adli ve idari yargı çatışmasının önlenmesi değerlendirilmelidir. Şöyle ki; ön incelemeci tarafından idari bir süreç neticesinde verilen soruşturma izni kararı savcılığa yani adli makama gönderilmekte ve adli bir karar olarak ilgililere tebliğ edilmektedir. Bu adli karara karşı itiraz, idari yargı mercilerine yapılmaktadır. Adli bir kararın idari yargı yerinde incelenmesi hukukun temel prensiplerine aykırı olup, bu konuda gerekli düzenlemelerin yapılması gerekmektedir.

Soruşturma izni verilmesine veya verilmemesine ilişkin kararlara karşı itiraz yoluna gidilebilmekte ancak itiraz üzerine verilen kararların kesin olması eşitlik ilkesiyle bağdaşmamaktadır. Bu nedenle itiraz yolunun açılması veya itiraz nedeniyle başvurulacak yargı mercilerinin yeniden gözden geçirilmesi gerekmektedir.

Son olarak, çalışmamızın konusu dâhilinde olmayan diğer kanunlarla getirilmiş özel soruşturma usulleri de gözden geçirilmeli ve izin sisteminin belirli bir süreç sonunda kaldırılacağı hesap edilerek, mevcut sistem, memurlar ve diğer kamu görevlilerini yargılanmaktan koruyan bir kalkan olmaktan ziyade, güvende olmalarını hissettiren bir teminat olarak görülmelidir.