SIHHİ MÜESSESELERİN RUHSAT VE DENETİMİNDE İL ÖZEL İDARELERİN YETKİSİ VAR MI? (MALİ HUKUK SAYI: 152, MART-NİSAN 2011)

GİRİŞ

Bilindiği üzere belediye sınırları ve mücavir alanlar dışında kalan alanlardaki gayrisıhhi müesseseler, sıhhi müesseseler ve umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve bunların denetimi, İl Özel İdareleri tarafından yapılmaktadır. İl Özel İdareleri bu işlemlerini, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu temelinde, 10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete İle yayımlanarak yayımı tarihinde yürürlüğe giren “İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik” hükümlerine göre yürütmektedirler.

Bahse konu yönetmelik, ülkemizdeki sıhhi ve gayrisıhhî işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri düzenlemek üzere; 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 4/7/1934 tarihli 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu, 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 12/4/2000 tarihli ve 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununa dayanılarak hazırlanmıştır.

İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik, gayrisıhhi müesseseler, sıhhi müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimine ilişkin hususları düzenlemektedir. Bu bakımdan yönetmeliğin kapsamı çok geniştir. Bu nedenle bu çalışmamızda İl Özel İdareleri tarafından ruhsatlandırılan ve denetlenen sıhhi müesseselerin ruhsat ve denetimine ilişkin hukuki durum ve fiili durum değerlendirilecektir.

FİİLİ DURUM

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile 2005 yılında yeniden yapılandırılarak görev, yetki ve faaliyetleri yeniden tanımlanan il özel idareleri işyerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimi bakımından, belediye hudutları dışında kalan gayrisıhhi müesseseler (organize sanayi bölgelerindeki gayrisıhhi müesseseler gibi bazı istisnalar hariç), sıhhi müesseseler, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsat ve denetimlerini, 3213 Maden Kanunu’na göre I (A) grubu madenler grubunda yer alan kum, çakıl ve ariyet ocaklarının ruhsat ve denetimlerini, jeotermal ve mineralli suların ruhsatlandırılması görevlerini ellerindeki kısıtlı imkanlar çerçevesinde yürütmeye çalışmaktadırlar.

HUKUKİ DURUM

İl Özel İdareleri tarafından ruhsatlandırılan ve denetimi yapılan sıhhi müesseselerin ve yapılan bu iş ve işlemlere dayanak teşkil eden işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin yönetmeliğe dayanak teşkil eden;

• 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanununun “işyeri Açma ve ruhsatını vermeye yetkili mercilerin” tarif edildiği 3 üncü maddesinde; “a) (Değişik:24/11/2004 – 5259/5 md.) Belediye hudutları ve mücavir alan dışında kalan işyerleri ve işletmelere il özel idareleri.”hükmü yer almaktadır. Bu maddeye göre belediye hudutları ve mücavir alan dışında kalan tüm işyerleri ve işletmelerin il özel idareleri tarafından ruhsatlandırılacağı anlaşılmaktadır.
• 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “İl özel idaresinin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 7 nci maddesinin “g” bendinde; “Belediye sınırları dışındaki gayri sıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine ruhsat vermek ve denetlemek.(Ek cümle: 6/3/2007-5594/4 md.) Ancak, sivil hava ulaşımına açık havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislere işyeri açma ve çalışma ruhsatı dahil her türlü ruhsat, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından verilir. Bu konuya ilişkin usûl  ve esaslar Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünce hazırlanacak bir yönetmelikle düzenlenir.”hükmü yer almaktadır. Buna göre İl Özel İdarelerinin sadece, belediye sınırları dışındaki gayrisıhhi müesseseler ve umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimine yetkili olduğu ifade edilmektedir.
• Diğer yandan aynı kanunun “Uygulanmayacak hükümler” başlıklı 70 inci maddesinde ise; “Bu Kanunla, il özel idaresinin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetlerle ilgili olarak, 24.4.1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumî Hıfzıssıhha Kanunu, 4.7.1934 tarihli ve 2559 sayılı Polis Vazife ve Selâhiyet Kanunu, 10.6.1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, 2.7.1964 tarihli ve 492 sayılı Harçlar Kanunu, 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 3.5.1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu, 6.1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 27.5.2004 tarihli ve 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile 10.7.2003 tarihli ve 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanununda bu Kanun hükümlerine aykırılık bulunması durumunda bu Kanun hükümleri uygulanır.”denilmektedir.

Diğer yandan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte, her ne kadar açık olarak belediye hudutları dışındaki sıhhi müesseselerin ruhsatlarının il özel idareleri tarafından verileceğine dair bir ifade yer almasa da, Örnek 1 nolu sıhhî İşyeri Açma Ve Çalışma Ruhsatı Başvuru/Beyan Formunun matbu kısmında “ …..……………. İL ÖZEL İDARESİNE

 ………………… BELEDİYE BAŞKANLIĞINA” ifadeleri yer almakta, dolayısı ile sıhhi müessese açmak isteyen bir işyeri sahibinin yönetmelik ekinde matbu hale getirilen başvuru formunda yetkili merci olarak il özel idaresi ve belediye başkanlığı ifade edilmiştir.

DEĞERLENDİRME

Hukuki duruma bakıldığında gerek il özel idarelerinin görev, yetki ve faaliyetlerini ile çalışma usul ve esaslarını belirleyen 5302 sayılı Kanunun 7/g maddesinde; il özel idarelerinin sadece gayrisıhhi müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimini yapabilecekleri açıkça ifade edilmekte; diğer yandan aynı kanunun 70 inci maddesinde de; bir diğer dayanak noktası olan 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un (24/11/2004 – 5259/5 md.si ile değişik) 3/a maddesi ile Belediye hudutları ve mücavir alan dışında kalan işyerleri ve işletmelerin ruhsatlandırılması ve denetiminin il özel idareleri tarafından yapılması yetkisini veren hükmü, sıhhi müesseselerin ruhsat ve denetimine ilişkin kısmı, 5302 sayılı Kanuna aykırı olduğu için bu Kanunun 70 inci maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı anlaşılmaktadır. Diğer yandan yine İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte de belediye hudutları dışında kalan sıhhi müesseselerin il özel idareleri tarafından ruhsatlandırılacağı ve denetleneceğine dair net bir hüküm bulunmamaktadır.

İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte tanımlardan yetkili idarenin tanımında; “Belediye sınırları ve mücavir alanlar dışı ile kanunlarda münhasıran il  özel idaresine yetki verilen hususlarda il özel idaresini;…”denilmekte, diğer yandan Örnek 1 ve Örnek 5 te sıhhi müesseselerin ruhsatlandırılmasında il özel idarelerinin yetkili ve sorumlu olduğu belirtilmektedir.

3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 2 sıra nolu dipnotunda “(1)Bu Kanunda, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu hükümlerine  aykırılık bulunması durumunda, 5302 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı,  söz konusu Kanunun 70 inci maddesi ile hüküm altına alınmıştır.”denilmektedir. Bu dipnotta da 3572 sayılı Kanunun 5302 sayılı Kanun hükümlerine aykırı hükümlerinin uygulanamayacağı, 5302 sayılı kanun hükümlerinin uygulanacağı belirtilmektedir. Yine buradan hareketle 3572 sayılı Kanunun 5302 sayılı Kanun hükümlerine aykırı hükümlerinin uygulama imkanı bulunmamakta, 5302 sayılı Kanuna göre de İl Özel İdarelerinin sadece, belediye hudutları dışındaki gayrisıhhi müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimini yapmaya yetkili olduğu ifade edilmektedir.

Diğer yandan gerek kanunların yorumlanmasından ve gerekse İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik ile İl Özel İdarelerine sıhhi müesseselere ruhsat verilmesi ve denetimi yetki ve görevi verilmiş olsa da yönetmeliklerin kanun hükmünde kararnamelere ve kanunlara aykırı olamayacağından bahisle İl Özel İdarelerinin, belediye hudutları dışında kalan sıhhi müesseselerine ruhsat verme ve denetleme yetkilerinin bulunmadığı aslında bu konuda bir hukuki boşluğun bulunduğu, bu boşluğun da 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nda yapılacak bir değişiklik ile doldurulacağı düşünülmektedir.

Özellikle 5302 sayılı Kanun ile yeniden yapılandırılan ve görev yetki ve sorumlulukları yeniden belirlenen il özel idarelerinin yeni mevzuatı ile ilgili en geniş çalışmalardan biri olan Hayrettin GÜNGÖR tarafından hazırlanan İl Özel İdaresi Mevzuatı kitabında da, 5302 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin “g” bendinin işyerlerinin ruhsatlandırılması ile ilgili ; “…İl Özel İdaresinin vereceği belli başlı ruhsat işleri şunlardır:

a)İşyerlerinin ruhsatlandırılması: İl özeli idaresinin gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri için kanunlarda belirtilen izin ve ruhsatları vermek ve denetleme görevinin başında 10.08.2005 günlü Resmi Gazetede yayımlanan “İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde belediye sınırları dışındaki “gayrisıhhi müesseseler” ile “umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine” ruhsat vermek ve denetleme görevidir.”denilmektedir. Bu açıklamalardan da İl özel idarelerinin sıhhi müesseselerin ruhsatlandırılması ve denetimine yönelik bir ifade yer almamaktadır.

SONUÇ

Sonuç olarak sıhhi müesseselerin ruhsatlandırılması ve denetimi belediye hudutları dahilinde belediyeler tarafından, belediye hudutları dışında kalan yerlerde ise il özel idareleri (ilçe belediye hudutları dışında kalan yerlerde ilçe özel idareleri de verebilmektedir.) tarafından yerine getirilmektedir. Ancak yukarıda bahsedilen ve değerlendirilen Kanunlar ve diğer mevzuatta hukuki bir boşluğun bulunduğu hatta il özel idarelerinin sıhhi müesseselerin ruhsatlandırılması ve denetimine ilişkin bir düzenleme (yönetmelik eki ruhsat başvuru formları dışında) bulunmamaktadır. Bu durumda sıhhi müesseselere il özel idareleri tarafından verilen ruhsatların hukuken geçersiz olabileceği düşünülmektedir. Yapılması gerekenin ise bir an önce 5302 sayılı Kanunda ve İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’te değişiklik yapılarak il özel idarelerine, sıhhi müesseselere ruhsatlandırma ve bunların denetimini yapma yetki ve görevini verilmelisi suretiyle fiili durum ile hukuki durum arasındaki çelişkinin giderilmesi gerektiği düşünülmektedir.