5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNA GÖRE GENEL YÖNETİM SEKTÖRÜNÜN KAPSAMI DEĞİŞTİ (Mİ?) (MALİ HUKUK SAYI: 153, MAYIS-HAZİRAN 2011)

I- GİRİŞ

Kamu mali yönetimi; günümüzde yaşanan son gelişmeler ve Avrupa Birliği ülkelerinde yaşanan mali sorunlar nedeniyle önemini bir kez daha ortaya koymuştur. Kamuya ait gelirlerin toplanması, kamu faaliyetlerinin yürütülmesi için gerekli harcamaların yapılması, kamuya ait varlık ve borçlar ile diğer kamu yükümlülüklerinin yönetilmesi ve bunların uluslararası standartlara göre hazırlanmış bir muhasebe sistemi içerisinde kaydının tutulması ve raporlanabilmesi hesap verilebilirlik ve saydamlık açısından vazgeçilemez unsurlardan birisi olarak önemini kanıtlamıştır.

Avrupa Birliğinin bazı ülkelerinde (özellikle Yunanistan, Portekiz ve İrlanda) yaşanan finansal ve mali sorunların (yüksek borç düzeyi ve borçların çevrilebilirliği ile ilgili yaşanan temel sorunlar) temelinde kamu mali yönetimi kurallarının sağlıklı bir şekilde yürütülememesi ve raporlanamaması birçok otorite tarafından kabul edilmiştir. Hatalı ve düzgün alınamayan mali raporların karar vericileri farklı yönlere yönlendirmesi beklenen bir sonuçtur. İyi bir kamu mali yönetim sistemi sadece o ülke yönetimi ve halkı tarafından değil diğer ülkeler ve toplumlar açısından da son derece önemlidir.

Bu durumda iki temel sorun ile karşı karşıya gelmekteyiz. Birinci sorun, hangi kamu idarelerinden mali rapor alınacağı, ikincisi ise mali raporların hangi standartlarda alınacağıdır.

Birinci temel sorun kapsam ile ilgili bir konudur. Kamu mali yönetiminde kapsamı belirlemek ve mali yönetim kurallarını net bir şekilde ortaya koymak temel kuraldır.. İlk başta mali yönetim içerisinde yer alacak olan kurum ve kuruluşları tanımlamamız gerekmektedir.

Bu kapsamda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (5018 sayılı Kanun) 2’nci maddesi ile kapsam “Genel Yönetim” olarak belirlenmiş ve bazı değişiklikler yapılarak günümüze gelmiştir. İlgili temel madde aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.

“Kapsam

Madde 2- Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar.

Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tâbidir.   

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.”

Ancak, 24.07.2008 tarih ve 5793 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi ile 5018 sayılı Kanunun 52’nci maddesine bir fıkra eklenerek, sadece mali istatistiklerin derlenmesi amacıyla genel yönetim kapsamında değişiklik yapılması yolu açılmıştır. İlgili madde; “Bu Kanunda yer alan genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tanımına bağlı kalmaksızın; mali istatistiklerin derlenmesi amacıyla, uluslararası sınıflandırmalara uygun olarak, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve Türkiye İstatistik Kurumunun da görüşünü almak suretiyle, ayrıca genel yönetim sektörü adıyla bir kapsam belirlemeye ve bu kapsamdaki kamu idarelerinin mali verilerini almaya Maliye Bakanlığı yetkilidir.” şeklinde düzenlenmiştir.

Bu bilgiler ve değişiklikler açısından baktığımızda, Kanunun kapsamında yer alan genel yönetim ile mali istatistikler bölümünde yer alan genel yönetim kavramı arasındaki farklılığı iki yönlü bir bakış açısıyla değerlendirmekte fayda vardır. Birincisi mevcut kapsam maddesiyle bilinen ve aşağıda detaylıca anlatılacak olan “Kapsam” maddesidir. İkincisi ise sadece “mali istatistikler açısından kapsam” maddesi olarak ele aldığımız Kanunun 2’nci maddedeki kapsama bağlı kalmaksızın oluşturulan genel yönetimin mali istatistik çerçevesidir.

II- 5018 SAYILI KANUNUN KAPSAMI: GENEL YÖNETİM

5018 Sayılı Kanun ile birlikte yeni kavramlarda mali literatüre girmiştir. Bunlardan en önemlisi hiç kuşkusuz “Genel Yönetim” kavramıdır.

5018 sayılı Kanunun, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile olan temel farklılıklarından birisi; Kanunun kapsamının uluslararası alanda ulusal ekonomilerin sektörel sınıflandırmasında devlet tanımına^[1] karşı gelen genel yönetim sektörünü düzenlemesidir. 1050 sayılı kanunun uygulamasından günümüze kadar geçen süre içerisinde çok sayıda kamu idaresi kurulmuş, kamu idarelerinin fonksiyonları ve teşkilatlanmalarında önemli çeşitlilikler ortaya çıkmıştır.

Çok net gibi gözükse de aslında kanunun kapsamını diğer bir ifadeyle “Genel Yönetim” kavramını anlayabilmek için “Genel Devlet” tanımını net olarak ortaya koymak gereklidir. Ülkemizde sektör bazında sınıflandırma kısaca kamu sektörü ve özel sektör olarak yapılmaktadır. Kamu sektörü tanımı çok net değildir. Kamu kesiminden, geniş anlamda devlete ait iktisadi işletmeler dahil bütün kurum ve kuruluşlar; dar anlamda ise, özel hukuk hükümlerine tabi olan iktisadi işletmeler hariç, bütün kamu kurumları algılanmaktadır.  

Uluslar arası sınıflandırmalarda ulusal ekonomi beş alt sektöre ayrılmaktadır. Bunlar;

1) Mali şirketler,

2) Mali olmayan şirketler,

3) Genel devlet,

4) Hane halkına hizmet sunan kar amacı olmayan kuruluşlar ve

5) Hane halkıdır.

Bu sınıflandırmaya göre kamu kesimi tanımına genel devlet kapsamına dahil devlet birimleri ile devlete ait mali ve mali olmayan şirketler girmektedir. Yani bu sınıflandırmaya göre, Türkiye örneğinde, kamu kesimi tanımına, Merkez Bankası, Ziraat Bankası gibi mali şirketler ile iktisadi devlet teşekkülleri ve belediyelerin kurdukları Belediye İktisadi Şirketleri (BİT) gibi mal ve hizmet üreten işletmeler girmektedir. Peki genel devlet nedir? Genel devlet esas olarak dört alt sektöre ayrılmıştır. Bunlar; 1) Merkezi yönetim 2) Yerel yönetimler, 3) Sosyal güvenlik kuruluşları ve 4) Eyalet yönetimi. Sonuncusunun Türkiye’de uygulaması olmadığından genel devlet tanımında merkezi yönetim, yerel idareler ve sosyal güvenlik kurumları alt sektör olarak yer almaktadır. Ülkelerin idari ve siyasi yapıları ve sosyal güvenlik kuruluşlarının kurulma şekillerine bağlı olarak sosyal güvenlik kurumları merkezi idare içine de dahil edilebilmektedir. Türkiye’de sosyal güvenlik kuruluşları belirli bakanlıklarla ilgili veya bağlı olsalar da ayrı hesapları, yönetimleri ve kuruluş yasaları olduğundan merkezi yönetimden ayrı bir alt sektör olarak tanımlanması doğru olacaktır. Yani genel devlet tanımının içine üç alt sektör, merkezi yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kuruluşları girmektedir.

Genel devletin kapsamını belirlerken üzerinde durulması geren en önemli konu, genel devlet birimleri tarafından kurulan ekonomik işletmelerin ve faaliyetlerin genel devlete dahil edilip edilmeyeceklerini belirleyecek kriterin ne olduğudur? Bu konuda birisi GFSM2001’de[2] diğeri ise ESA95’te[3] tanımlanmış iki ayrı kriter vardır. GFSM2001’e göre devlete ait bir işletmenin genel devlete ait olup olmayacağını belirleyecek olan, o şirketin ürettiği mal ve hizmetler için uyguladığı fiyat politikasıdır. Eğer belirlenen fiyat, o şirketin ürettiği mal veya hizmetlere olan talebi etkileyecek kadar önemli ise ya da başka bir ifade ile önemli sayılacak kadar yüksek ise o şirket pazar için mal ve hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilecek ve genel devlet kapsamının dışında tutulacaktır. Eğer uygulanan fiyat talebi etkilemiyorsa, yani fiyattaki bir değişiklik talepte önemli bir değişikliğe neden olmuyorsa o şirket Pazar dışı mal veya hizmet üretiyor sayılacak ve genel devlet kapsamına dahil edilecektir. İkinci kriter ESA95’te ortaya konan %50 kriteridir. Bu kritere göre, eğer devlete ait bir şirket ürettiği mal veya hizmetler için uyguladığı fiyat politikası ile vergiler hariç, toplam maliyetlerinin %50 veya fazlasını kullanıcılardan tahsil ediyorsa o şirket Pazar için mal veya hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilip genel devlet kapsamının dışında sayılacaktır. Aynı şirket, vergiler hariç maliyetlerinin ancak %50’sinden daha azını kullanıcılardan tahsil ediyorsa o kamu şirketi Pazar dışı mal veya hizmet üreten, yani kar amacı gütmeyen devlet şirketi sayılacak ve genel devlet kapsamında yer alacaktır. İkinci kriterin uygulamasının daha kolay olacağı düşünülmektedir.[4]

Özetle 5018 sayılı Kanun kapsamındaki genel yönetim; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerden oluşmaktadır. 5018 Sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde ise;

“a) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri,

b) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini,

c) Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumları,

d) Sosyal güvenlik kurumları: Bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu kurumlarını,

e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi (5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/1 fıkrası ile değişen ibare) ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri,

...

ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

Kurumsal yapıda ortaya çıkan bu değişimlerin yanı sıra özünde kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili olarak daha esnek hareket edebilme isteğinin şekillendirdiği döner sermaye işletmeleri ve fonlar, sistemde zamanla artan oranda başvurulan uygulamalar olarak öne çıkmıştır. Kanunla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin sayısındaki artış da dikkate alındığında çok sayıda değişik bütçe türleriyle karşı karşıya kalınmıştır. Bu durum ise bütçe dışında yönetilen kamu kaynaklarının boyutunu önemli oranda artırarak adeta ikinci bir kamu bütçesi yaratılmasına neden olmuştur. Bu bağlamda bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmış ve kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin olarak ayrı bir yapılanma doğmuştur.

Bu nedenlerle genel yönetim kapsamındaki kuruluşların kapsam içersine alınması ve bütçe birliğinin sağlanması açısından yapılan kapsam düzenlemesi olumlu yönde atılmış bir adımdır.

Genel yönetim kapsamı aşağıdaki şekilde gösterilmiştir.[5]

Kapsam yönünden önemli değişikliklerden birisi Katma Bütçeli İdarelerin kaldırılmasıdır. Bütçe türlerinin uluslararası standartlara uygun olarak yeninden tanımlanması ve sınıflandırılması nedeniyle katma bütçeler kaldırılmakta ve katma bütçe kapsamında yer alan kamu idareleri idari ve mali statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir.

Kanunda tanımlar bölümünde de belirtildiği gibi genel bütçe tanımı, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan, ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesi şeklinde tanımlanarak devlet tüzel kişiliği ön plana çıkarılmıştır. Karayolları Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü, Devlet Su işleri Genel Müdürlüğü, Tarım Reformu Genel Müdürlüğü, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü ve Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü gibi ayrı tüzel kişilikleri olan ve kendi kuruluş kanunları bulunan eski katma bütçeli kuruluşlar genel bütçe içerisine alınarak devlet tüzel kişiliği içerisinde gösterilmesinde bazı sakıncaların ortaya çıkaracağı kesindir. Bu kuruluşların ya tüzel kişilikleri bir an önce kaldırılmalı ya da (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli kuruluşlar kapsamına alınmalıdır. Çünkü yine eskiden ayrı tüzel kişiliği olan Yükseköğretim Kurulu, Üniversiteler, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Hudut ve Sahiller Genel Müdürlüğü gibi eski katma bütçeli kuruluşlar (II) sayılı cetvelde tanımlanarak özel bütçeli kuruluşlar kapsamına alınmıştır.[6]

Nitekim bir önceki paragrafta önceden belirttiğimiz oluşabilecek muhtemel sıkıntılar nedeniyle 1/7/2006 tarihli ve 5538 sayılı Kanunun 19 uncu maddesiyle “43) Karayolları Genel Müdürlüğü” ile “45) Orman Genel Müdürlüğü” ibareleri çıkarılmış ve “B- Özel Bütçeli Diğer İdareler” kapsamına alınmıştır.

Kanun ayrıca Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, kanun hükümlerine tabi olacağını belirtmiştir.

Eğer Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü konusunda meclis tarafından onaylanan uluslararası anlaşmalarda açıkça 5018 sayılı Kanuna tabi olmayacağı veya kanun metnine aykırı hüküm olsa dahi anlaşma metninde özel hüküm bulunması halinde anlaşmanın uygulanacağı kesindir. Eğer uluslararası anlaşmada hiçbir hüküm bulunmuyorsa o zaman 5018 sayılı Kanun hükümlerine tabi olacaktır.

Kanun kapsamı dışında tutulan kuruluşlar ise;

• Düzenleyici ve denetleyici kurumlar (bazı maddeler hariç)
• C. Merkez Bankası,
• Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler),
• Belediye İktisadi Teşekkülleri (BİT’ler)
• Döner Sermayeli İşletmeler,
• Kamu görevi veya hizmeti yürüten dernek ve vakıflar ve
• 5436 sayılı Kanunla yapılan düzenleme neticesinde kapsam dışında bırakılan bazı kuruluşlardır. (TOKİ, TMSF, TRT, vb.)

Döner sermayelerin durumu, 5018 sayılı Kanun ile her zaman soru işareti olarak yerini korumuştur. İlk başta tasfiye edilmesi planlanan döner sermayelerin sonradan tam tersi bir anlayışla yeniden yapılandırılmasına karar verilmiştir. Aslında, 5018 sayılı Kanunda yapılan nerdeyse her değişiklikte Geçici 11’inci maddeye etki etmiştir. İlgili madde ve aşağıda gösterilmiştir.

“GEÇİCİ MADDE 11-

(MÜLGA Birinci fıkra; 06.08.2008 – 5793/38. md.)[7]

(24.12.2005 -5436/10. md.) Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri (06.08.2008 – 5793/38. md.) 31.12.2010 [8] tarihine kadar yeniden yapılandırılır.[9]

(24.12.2005 – 5436/10. md.) Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Fonların muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülür.[10]

(MÜLGA Dördüncü fıkra; 24.12.2005 – 5436/10. md.)[11] ”

2003-2011 arasında yaşanan sıkıntıları baktığımızda döner sermayeler açısından süreci aşağıdaki şekilde özetleyebiliriz.

2003-2005 tarihleri arasında Kanunun yürürlükte olmaması nedeniyle eski düzenleme ile iş ve işlemlerin devam etmesi kararlaştırılmıştır. 2005 yılı sonrasında tereddütlerin ortaya çıkması nedeniyle, Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü 20.01.2006 tarih ve B.07.0.MGM.0.23/115-641 sayılı yazısı ile döner sermayeli işletmelerle ilgili olarak Geçici 11inci maddesine göre çıkartılacak yönetmelik yürürlüğe girinceye kadar 2006 yılı işlemleriyle ilgili olarak, 5018 sayılı Kanun hükümlerine bağlı kalınmaksızın 01.01.2006 tarihinden önceki mevcut uygulamalara aynen devam edecekleri konusunda hazırlanan görüşünü, tüm il valiliklerine dağıtılarak duyurulmuştur.

1 Mayıs 2007 tarih ve 26509 sayılı Resmi Gazete’de “Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği” yayımlanmış ve uygulamaya girmiştir. Süreçte ilginç bir gelişme yaşanmıştır. Döner sermayeli işletmelerin 01.01.2007 tarihi ile 01.05.2007 tarihleri arasında hangi mevzuata göre iş ve işlemlerini gerçekleştirdikleri soru işareti olarak kalmıştır Diğer bir ifade ile bu tarihler arasında hiçbir yasal düzenleme olmadan döner sermayeler işletmeler iş ve işlemlerine devam etmişlerdir.

Döner sermayelerin değişiklikleri bu kadarla da kalmamış ve 28/12/2007 tarihli ve 26740 Mükerrer  sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 14/12/2007 tarihli ve 5724 sayılı 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 28 inci  maddesiyle "31.12.2007" ibaresinin  "31.12.2008" olarak uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Daha sonra 24/7/2008 tarihli ve 5793 sayılı Kanunun 38 inci maddesiyle bu fıkrada yer alan yer alan "31.12.2007" ibaresi "31.12.2010" olarak değiştirilmiştir. 2011 tarihi itibariyle bu madde üzerinde hala değişiklik yoktur ve süreç devam etmektedir.

III – MALİ İSTATİSTİKLER AÇISINDAN KAPSAM,: GENEL YÖNETİM

Genel yönetim sektörünün belirlenmesinde temel olarak,  Avrupa Ulusal ve Bölgesel Hesaplar Sisteminde (ESA 95) yer alan kriterler çerçevesinde kamu idaresinin kurumsal birim olup olmadığı; faaliyetlerini ekonominin diğer sektörlerinden zorunlu ve karşılıksız olarak aldığı vergi ve benzeri kaynaklarla finanse edip etmediği, faaliyetlerinin gelirin yeniden dağılımına yönelik olup olmadığı, kamusal mal veya hizmet üretip üretmediği, yönetim ve fiyat politikalarının genel yönetime dâhil birimler tarafından belirlenip belirlenmediği, genel yönetime dâhil birimlerce kontrol ve finanse edilip edilmediği, piyasa için mal ve hizmet üreten birimlerin bunları ekonomik olarak önemli fiyattan satıp satmadığı, piyasa için mal ve hizmet üreten ve ekonomik olarak önemli fiyat uygulayan birimlerin gelirlerinin giderlerinin %50’si veya daha fazlasını karşılayıp karşılamadığı hususları esas alınmış olup, bu esaslara uyan birimler genel yönetim sektörü kapsamında değerlendirilmiştir.

Bu değerlendirme sonucunda, Maliye Bakanlığı tarafından 04.02.2009 tarih ve 27131 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Genel Yönetim Mali İstatistikleri Genel Tebliği (Genel Yönetim Sektörünün Kapsamı) (Sıra No: 2)” ve 19.09.2009 tarih ve 27354 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Genel Yönetim Mali İstatistikleri Genel Tebliği (Genel Yönetim Sektörü Kapsamına İlk Defa Alınan Kamu İdarelerinin Mali Verileri) (Sıra No: 4)” tebliğler ekinde aşağıda bazı örnek olarak gösterilen (5018 sayılı Kanun kapsamı dışında olan) kamu idareleri 5018 sayılı Kanunun 52’nci maddesi dördüncü fıkrasına göre yeniden oluşturulan genel yönetim kapsamı içerisine alınmışlardır.

IV- SONUÇ

Kapsam, bir düzenlemenin temelini teşkil etmektedir. Önceki dönemlerde kamuda yaşanan sorunların başında, düzenlenen mali yönetim kuralları dışına çıkmak için öncelikle kanun kapsamı dışında kalma alışkanlığını hep birlikte yaşadık. Bu sıkıntıların olmaması için çerçevenin net bir şekilde ortaya konulması gerekmektedir.

Çerçevenin netlik kazanabilmesi için bazı özel durumlara dikkat edilmesi gerekmektedir. Öncelikle 5018 sayılı Kanunun kapsamında bazı değişikliklerin olması gerektiği kanaatindeyiz. Ocak 2006 tarihinde yazdığımız yazımızda[12], bazı genel bütçeli kuruluşların özel bütçeli kuruluş olması gerektiğini ifade etmiştik. Bu kuruluşların ya tüzel kişiliklerinin bir an önce kaldırılmalı ya da (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli kuruluşlar kapsamına alınması gerektiğini kaleme almıştık. Nitekim önceden belirttiğimiz oluşabilecek muhtemel sıkıntılar nedeniyle 01.07.2006 tarihli 5538 sayılı Kanunun 19 uncu maddesiyle “43) Karayolları Genel Müdürlüğü” ile “45) Orman Genel Müdürlüğü” ibareleri genel bütçeli idareler listesinden çıkarılmış ve “B- Özel Bütçeli Diğer İdareler” kapsamına alınmıştır.

Döner sermayelerin durumunun net bir şekilde ortaya konulması gerekmektedir. Nerdeyse Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra yapılan her değişiklikte Döner Sermayeleri düzenleyen geçici 11’inci maddesi ile ilgili bir düzenleme ile karşılaşılmıştır. Böylesi önemli bir konunun öncelikle geçici bir madde ile düzenlenmesinin doğru olmadığı kanaatindeyiz. İlk çıkış noktasında döner sermayelerin tasfiyesi söz konusuydu ve geçici bir madde ile düzenlenmişti. Ancak günümüzde tasfiyeden vazgeçilmiş artık yeni bir yapılanma sürecine girilmiştir. Böylesi önemli bir yapı ve mali büyüklüğün hala geçici bir madde de sadece bir yönetmeliği bağlı olarak kalmasının ileride sıkıntılara neden olacağı kanaatindeyiz.

Diğer önemli bir nokta ise yazımızın da yazılmasına konu olan mali istatistikler açısından kapsam olayıdır. Aslında sadece kanunun 52’nci maddesinin 4’üncü fıkrasıyla (52/4) getirilen yeni kapsam anlayışı sadece mali istatistikler ile sınırlı kalmamalı ve burada yazılı olan yeni kuruluşların kanaatimizce Kanunun 2’inci maddesindeki kapsam maddesi ile birleştirilmesinde büyük fayda olacağını düşünmekteyiz. Kapsam sayma yönteminden çok belirli ve uluslararası kriterlere göre belirmiş usullerde belirlenmelidir.

Diğer bir ifadeyle bir kurumun 5018 sayılı Kanunun hangi cetvelinde yer alacağını belirleyen sayma yönteminden (I Sayılı Cetvel, II Sayılı cetvel,….) vazgeçilerek kurumun yapısının belirlenecek kriterlere göre hangi bütçe içerisinde yer alacağının (veya genel yönetimin neresinde olacağı) belirlemesi yöntemine gidilmelidir.

[1] Buradaki devlet tanımına devlete ait piyasa esaslarına göre mal ve hizmet üreten mali ve mali olmayan kuruluşlar ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, dernekler, vakıflar gibi kar amacı gütmeyen kuruluşlar dahil değildir.

[2] Devlet Mali İstatistikleri Elkitabı 2001 (GFSM 2001, Government Finance Statistics Manual 2001 Chapter 2 “Coverage of the GFS System”); MF tarafından dünyada tahakkuk esaslı muhasebe ve raporlama alanında ilerleme kaydetmiş Avustralya, Kanada, Amerika Birleşik Devletleri gibi ülkelerden ve WB, UN, OECD ve Avrupa Komisyonundan uzmanların da katılımıyla hazırlanan ve tahakkuk esasına göre, bilanço, faaliyet raporu gibi, devlet mali raporlarının hazırlanmasını ve stokların, yükümlülüklerin, gelirlerin ve giderlerin her ülke de aynı sınıflandırmaya tabi tutulmasını ve raporlanmasını amaçlayan bir düzenlemedir.

[3] Avrupa Hesap Sistemi 1995 (ESA95); Avrupa Birliğinin istatistik alanında çalışmalar yapan alt kuruluşu olan EUROSTAT tarafından hazırlanan ve Birliğe üye ve aday ülkelerde aynı tabandan karşılaştırılabilir ve konsolide edilebilir istatistikler oluşturulmasını amaçlayan bir çalışmadır.

[4] Baki KERİMOĞLU, “Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı 17, (Temmuz 2002), 97.

[5] 16.05.2006 Tarihinde kabul edilen 5502 sayılı “Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu”’nun “Eklenen ve Değiştirilen Hükümler” başlıklı 42’nci maddesine göre IV sayılı cetvel; 1- Sosyal Güvenlik Kurumu, 2- Türkiye İş Kurumu olarak değiştirilmiştir.

[6] Hamdi GÜLŞEN, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: Kapsamı ve Mahalli İdarelere Etkisi Açısından Bir Değerlendirme” Mali Hukuk Dergisi, Sayı 121, Ocak- Şubat, 2006, Sayfa 40

[7] Kaldırılan fıkra: Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır.

[8] Değişmeden önceki şekli: “31.12.2007” tarihi “31.12.2010”şeklinde değiştirilmiştir.

[9] Değişmeden önceki şekli: Bu Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri ile fonlar, 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilir.

[10] Değişmeden önceki şekli: Bu süre sonuna kadar döner sermaye işletmeleri ile fonların borç ve yükümlülüklerinin tasfiyesi için ilgili idarelerce gerekli tedbirler alınır. Bu süre sonunda varlıkları ve kadroları ilgili kamu idaresine devredilir.

[11] Kaldırılan fıkra: Döner sermaye işletmeleri ve fonların tasfiyesine ilişkin esas ve usuller, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.

[12] Hamdi GÜLŞEN, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: Kapsamı ve Mahalli İdarelere Etkisi Açısından Bir Değerlendirme” Mali Hukuk Dergisi, Sayı 121, Ocak- Şubat, 2006, Sayfa 40