BELEDİYELERİN VERGİLENDİRME İŞLEMLERİNİN HİZMET SATIN ALMA YOLUYLA YAPTIRILABİLİRLİĞİ (MALİ HUKUK SAYI: 156, KASIM-ARALIK 2011)

GİRİŞ

Ademi Merkeziyetçilik ya da desantralizasyon (ing. decentralisation) sözlük anlamı olarak ‘yerelleştirme’ olmakla birlikte yerelleştirmenin boyutu ve uygulamaları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Yerelleştirme eğilimi 19’ncu yüzyılın sonları ve 20’nci yüzyılın başlarında Osmanlı Devleti’nin son devrelerinde kendisini hissettirmeye başlayan ve Cumhuriyet tarihi boyunca da giderek güçlenen bir akım haline geldi. Mali tevzin de bu akımın mali yönünü ifade etmektedir. Türk maliye literatüründe, merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki gelir ve gider bölüşümü, mali tevzin başlığı altında ele alınmıştır.[1] Bu anlamda ülkemizde de bazı vergi gelirleri Mahalli İdarelerin ve bu arada belediyelerin mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamaları için bu idarelere bırakılmıştır. Makalede belediye gelirleri içerisinde olan bu vergilerin, vergilendirme işlemlerinin ilgili mevzuat ve Sayıştay kararları ışığında özel firmalara hizmet satın alma yoluyla yaptırılabilme durumu incelenecektir.

I- İLGİLİ MEVZUAT ve KONUNUN DEĞERLENDİRMESİ

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘Belediyenin yetkileri ve imtiyazları’ başlıklı 15’nci maddesinin (d) bendinde; özel kanunları gereğince belediyeye ait vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarının tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak; vergi, resim ve harç dışındaki özel hukuk hükümlerine göre tahsili gereken doğal gaz, su, atık su ve hizmet karşılığı alacakların tahsilini yapmak veya yaptırmak belediyenin yetki ve imtiyazları içerisinde sayılmıştır.

Öncelikle (d) bendini içerik yönünden iki kısma ayıralım;

1-) Özel kanunları gereğince belediyeye ait vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarının tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak,

2-) Vergi, resim ve harç dışındaki özel hukuk hükümlerine göre tahsili gereken doğal gaz, su, atık su ve hizmet karşılığı alacakların tahsilini yapmak veya yaptırmak.

Görüldüğü üzere (d) bendinin ikinci kısmındaki ‘yaptırmak’ ibaresi birinci kısmı kapsamamaktadır. Ancak bazı belediyeler (d) bendi sonundaki ‘yaptırmak’ fiilinin bendin tümünü kapsadığı şeklinde yorumlamış ve akabinde vergilendirme işlemlerini 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51/ı bendine dayanarak (2886 sayılı Kanunun bütün ihalelerde kullanılan tek kanun olduğu dönemde) hizmet satın alma yoluyla özel sektör firmaları aracılığıyla yerine getirme yoluna gitmişlerdir. Bilindiği üzere 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu yürürlüğe girdikten sonra mal ve hizmet alımı ile yapım işleri gibi gider ihtiva eden ihaleler artık 4734 sayılı Kanun çerçevesinde yapılmaktadır.

Bendin ilk kısmında kanun koyucu yaptırmak ifadesini kullanmamış, ayrıca ikinci kısmına başlarken de ‘vergi, resim ve harçlar dışındaki’ ibaresini koyarak açıkça bentle ilgili başkalarına yaptırılabileceklerin kapsamını belirlemiştir. Kanun koyucunun bendi bu şekilde iki kısma ayırmasının nedeni bent kapsamındaki gelirlerin türüyle ilgilidir. Bendin ilk kısmında sayılan vergi, resim, harç, katkı ve katılma payları amme alacaklarındandır. Diğer gelirler ise özel hukuk hükümlerine tabi gelirlerdir.

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 98’nci maddesinde “bu kanunda aksine hüküm bulunmayan hallerde, bu kanuna göre alınacak vergi, harç ve katılma payları hakkında 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun ve bunların ek ve tadilleri hükümleri uygulanır hükmü yer almaktadır”. Yine aynı Kanunun ‘Vergi Usul Kanunu Uygulaması’ başlıklı 102’nci maddesinde şöyle denmektedir;

“213 sayılı Vergi Usul kanununda belirtilen vergi inceleme yetkisi hariç olmak üzere;

1. Belediye Gelir Şube Müdürü, Gelir Şube Müdürü olmayan yerlerde Belediye Hesap İşleri Müdürü, Hesap İşleri Müdürü olmayan yerlerde Muhasebeci, Vergisi Dairesi Müdürü sıfat ve yetkisini haizdir.

2. Vergi Usul Kanununda mahallin en büyük mal memuruna verilmiş görev ve yetkiler, Belediye Gelirleri Kanunu uygulaması yönünden Belediye Başkanı tarafından kullanılır.”

Benzer ifadelerin yer aldığı 29.07.1970 tarih ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu 37’nci maddesi şöyledir;

“Bu kanun hükümleri saklı kalmak şartıyla, bu kanuna göre alınacak vergiler hakkında 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır. Bu kanunda geçen "Vergi dairesi" tabiri, belediyeleri ifade eder.

Belediye Gelirleri Kanunu ve Emlak Vergisi Kanunu’nun atıf yaptığı Amme Alacakları Kanunu’nun ‘kanunun şümulü’ başlıklı 1’nci maddesinde

“Devlete, vilayet hususi idarelerine ve belediyelere ait vergi, resim, harç, ceza tahkik ve takiplerine ait muhakeme masrafı, vergi cezası, para cezası gibi asli, gecikme zammı, faiz gibi fer'i amme alacakları ve aynı idarelerin akitten, haksız fiil ve haksız iktisaptan doğanlar dışında kalan ve amme hizmetleri tatbikatından mütevellit olan diğer alacakları ile; bunların takip masrafları hakkında bu kanun hükümleri tatbik olunur.” denilerek hangi alacakların amme alacağı olduğu belirtilmiştir.

Belediye Gelirleri Kanunu ve Emlak Vergisi Kanunu’nun atıf yaptığı diğer kanun olan Vergi Usul Kanunu’nun 1, 4 ,20 ve 21’nci maddelerinde şu hükümlere yer verilmiştir;

“Madde-1) Bu kanun hükümleri ikinci maddede yazılı olanlar dışında, genel bütçeye giren vergi, resim ve harçlar ile il özel idarelerine ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar hakkında uygulanır.

Madde-4) Vergi dairesi[2] mükellefi tespit eden, vergi tarh eden, tahakkuk ettiren ve tahsil eden dairedir.

Madde-20) Verginin tarhı, vergi alacağının kanunlarında gösterilen matrah ve nispetler üzerinden vergi dairesi tarafından hesaplanarak bu alacağı miktar itibariyle tespit eden idari muameledir.

Madde- 21) Tebliğ, vergilendirmeyi ilgilendiren ve hüküm ifade eden hususların yetkili makamlar tarafından mükellefe veya ceza sorumlusuna yazı ile bildirilmesidir.”

1982 Anayasası’nın 128’inci maddesine göre Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gerekmektedir. Yine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4’üncü maddesinde “kamu hizmetlerinin” memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtilmiştir.

Yukarıda detayı verilen mevzuatın özeti şudur. Vergiler, 6183 sayılı Kanuna göre bir amme alacağıdır. Vergilendirme işlemleri de Vergi Usul Kanunu’na göre vergi daireleri (1319/37’ye göre emlak vergisi için belediyeler) tarafından yapılması gereken işlemler olduğundan, bu işlemler Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları asli ve sürekli görevler arasındadır. Bu nedenle vergilendirme işlemleri, Anayasa 128 ve 657/4’e göre de memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gerekmektedir.

Konuya sadece tahsil işlemleri açısından bakarsak tahsil işlemlerinin hizmet satın alınması yoluyla özel firmalara yaptırılması tahsil usulünün de değişmesi anlamına gelecektir. Vergiler genel olarak; aşağıdaki usullerde tahsil edilmektedir;

A-)Verginin Mükellefçe Yatırılması

B-)Verginin yetkili kişiler tarafından tahsili

1-) İhale Usulü

2-) İltizam Usulü

3-) Emanet Usulü (Devlet kurumları ve görevlileri yoluyla tahsil)

4-) Temsilciler aracılığıyla

5-)Stopaj yoluyla

Ülkemizde bu tahsil yöntemlerinden Emanet Usulü geçerlidir. Yani vergiler yasal mevzuat çerçevesinde Devletin kendi kurumları ile bu kurumlarda görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle tahsil edilir. Ancak tahsil işlemlerinin hizmet satın alınması yoluyla yaptırılması tahsil usulünün iltizam[3] veya ihale[4] usulü olarak değişmesi anlamına gelecektir. Bu tahsil yöntemleri ise artık kullanılmamaktadır.

II- İLGİLİ SAYIŞTAY KARARLARI

05.07.2001 tarih ve 7243 sayılı 1.Daire Kararı; “Belediyenin gelir toplama yükümlülüğü ve personel sıkıntısı göz önünde bulundurularak; tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerini içermeyen, emlak vergisi mükelleflerine ilişkin kayıtların tutulması, istatistikî bilgilerin toplanması, düzeltilmesi ve güncelleştirilmesi ile ilgili işlerin özel bir firmaya yaptırılmış olmasında mevzuata aykırılık bulunmadığına,”

05.02.2002 tarih ve 25496 sayılı Temyiz Kurulu Kararı;

“Konu: 2886 sayılı Kanunun 51’inci maddesinin (i) bendinde, özellikleri nedeniyle belli isteklilere yaptırılmasında yarar görülen her türlü hizmet işinin pazarlıkla yapılmasına olanak sağlanmış olup, bu hüküm uyarınca özel bilgisayar firmasından veri tabanı oluşturulması hizmeti satın alınmasında mevzuata aykırılık bulunmadığı.

… ihale edilen işin niteliğinin … Belediyesi’nin mükellefi olduğu halde emlak vergisi beyannamesi ve çevre temizlik vergisi bildirimi vermeyen mükelleflerin tespiti, anılan vergilerle ilgili tüm beyanname ve bildirim bilgileri ile tahakkuk ve tahsilat bilgilerinin bilgisayar ortamına aktarılması olduğu; ihaleye katılacak firmalarda bilgisayar donanımı, program ve kullanım konusunda uzman bir kuruluş olması şartının arandığı; şartnamede ihale konusu iş yerine getirilirken firmanın 41 adet personel çalıştırma koşulunun bulunduğu; ihale gereği yapılan çalışmalar sonunda … Belediyesi sınırları içinde imar planlı alanlar ile plansız olmakla birlikte kadastrolu alanlardaki tüm taşınmazlara ait bilgiler bilgisayar ortamına aktarılarak imar ve harita veri tabanı oluşturup bu bilgiler vasıtasıyla vergilendirme yapıldığı anlaşılmaktadır.

2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 4’üncü maddesinde, “Hizmet: Kanun, tüzük ve yönetmeliklere göre çalıştırılan aylıklı, ücretli, yevmiyeli ve sözleşmeli personel istihdamı hariç olmak üzere gerçek veya tüzel kişilere ücret karşılığında yaptırılan araştırma, sondaj, imalat, prototip imalat, istikşaf, etüt, harita, plan, proje, kontrollük, müşavirlik ve benzeri her türlü hizmetler” şeklinde tanımlanmıştır.

Aynı Kanunun 51’inci maddesinde pazarlık usulüyle ihalesi yapılabilecek işler düzenlenmiş olup, bu maddenin (i) bendinde de özellikleri nedeniyle belli isteklilere yaptırılmasında yarar görülen her türlü hizmet işinin pazarlıkla yapılmasına olanak sağlandığı görülmektedir. Bu itibarla, 2886 sayılı Kanuna uygun olarak özel bilgisayar firmasından veri tabanı oluşturulması hizmeti satın alınmasında mevzuata aykırılık olmadığından dilekçinin esasa ilişkin iddialarının kabulü ile ilâmın 2’nci maddesiyle verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına, karar verildi.”

21.04.2003 tarih ve 26334 sayılı Temyiz Kurulu Kararı;

“Emlak vergisi, çevre temizlik vergisi ve ilan reklam vergisi mükelleflerinin fiilî olarak taranması, yoklamalarının yapılması, çağrı mektuplarının tanzimi, tebliği ve tahakkuk işlemlerinin memurlar eliyle yaptırılması gerekirken, bu işlerin hizmet alımı şeklinde ihale edilerek yaptırılmış olmasının mevzuata aykırı olduğu.

… Söz konusu düzenlemeler karşısında, yukarıda mahiyeti belirtilen işin, hizmet alımı şeklinde ihale edilerek yaptırılması mümkün olmadığından, dilekçi iddialarının reddi ile, ilâmın 7’nci maddesiyle verilen tazmin hükmünün tasdikine, karar verildi.”

SONUÇ

Vergilendirme ile ilgili işlemler (tarh, tebliğ ,tahakkuk, tahsil) Devletin, memurları ve diğer kamu görevlileri eliyle yapması gereken asli ve sürekli görevleri arasındadır. Bundan dolayı, Belediye Kanunu’nun 15/d bendi “Vergilendirme işlemleri 4734 sayılı kanun kapsamında hizmet satın alınması yoluyla özel firmalara yaptırılabilir” şeklinde yorumlanmamalıdır. Sayıştay kararlarında belirtilen 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51’nci maddesinin (i) bendine göre yapılan hizmet alımları artık 1.1.2003 tarihli 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılmaktadır. Ancak kararlarda belirtilen diğer hususlar mevcut mevzuat hükümleri açısından değerlendirildiğinde yine aynı sonuca ulaşılmaktadır. Yani Sayıştay kararlarında da açıkça görüldüğü üzere vergilendirme işlemi mahiyetinde olmayan (tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerini içermeyen);

• Mükelleflerin tespiti,
• Tahakkuk ve tahsilat bilgilerinin bilgisayar ortamına aktarılması, veri tabanı oluşturma,
• Mükelleflere ilişkin kayıtların tutulması,
• İstatistikî bilgilerin toplanması, düzeltilmesi ve güncelleştirilmesi,
• İle ilgili işler hizmet satın alınması yoluyla yaptırılabilecektir. Ancak ;
• Tarh, tahakkuk veya tahsil işlemleri,
• Mükelleflerinin fiilî olarak taranması,
• Yoklamalarının yapılması,
• Çağrı mektuplarının tanzimi, tebliği,

İle ilgili işler hizmet satın alınması yoluyla yaptırılamayacaktır. Aksi halde vergilendirme işlemlerinin hizmet satın alınması yoluyla yaptırılması; Anayasa’nın 128 ve yukarıda ayrıntıları açıklanan kanunların ilgili maddelerine aykırı olacaktır.

[1] http://tr.wikipedia.org/wiki/Mali_tevzin

[2] Emlak Vergisi Kanunu 37’nci maddesine göre emlak vergisi açısından belediyeler.

[3] İltizam Usulü: Devletin, vergi toplanmasından önce kendisine en yüksek bedeli veren kişiye (Mültezim) vergi toplama yetkisini verdiği usuldür.1856’da Tanzimat ile resmen kaldırılmıştır. Ancak bir vergi toplama usulü olarak Cumhuriyet’e kadar sürmüştür.

[4] İhale Usulü: Devletin, toplayacakları vergiden belli bir pay isteyenler arasından en az pay isteyene vergi toplama yetkisini verdiği usuldür.