MAHALLİ İDARELERDE ÖN MALİ KONTROL ZORUNLULUĞU

GİRİŞ

10.12.2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 55, 56, 57 ve 58 inci maddelerine dayanılarak hazırlanan İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’da[1]; Ön Malî Kontrol “İdarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin malî karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrolünü ifade eder” şeklinde tanımlanmış olup,  Esaslar’ın “Amaç ve kapsam” başlıklı 1 inci Maddesinde; “Bu usul ve esasların amacı, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde iç kontrol ve ön malî kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin ilke, iş, işlem ve süreçleri belirlemektir.” Denilmektedir.

Kapsam maddesinden de anlaşılacağı üzere genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden olan Mahalli idareler de ön mali kontrol yapacak kurumlar arasında kabul edilmektedir. Makalemizin konusu genel itibarla ön mali kontrolün neleri kapsadığı, ön mali kontrolün faydaları ile mahalli idareler açısından dikkat edilecek hususlara değinmek olacaktır.

I- İLGİLİ MEVZUAT ve AÇIKLAMALAR

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: “Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareleri,” ifade eder şeklinde tanımlandıktan sonra, Mahallî idare; “yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri” ifade eder şeklinde tanımlanmıştır. Yukarıda makalemizin giriş kısmında Esasların kapsam maddesi ile 5018 Sayılı Yasanın kapsam ve tanımlar başlıklı maddeleri birlikte değerlendirildiğinde görüleceği üzere, ön mali kontrol kapsamındaki işlemler için mahalli idarelerde ön mali kontrol yapılması zorunludur.

Esaslarda Malî Hizmetler birimi “Kamu idarelerinde 5018 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinde belirtilen görevleri yürüten birim” olarak ifade edilmektedir.

İç kontrole ilişkin yetki ve sorumlulukların belirlendiği Esasların 8 inci Maddesinde;

“Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve malî karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumludur.

İdarelerin malî hizmetler birimi, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapar ve ön malî kontrol faaliyetini yürütür…” ifadesi yer almaktadır.

Esasların “Ön malî kontrol süreci” nin anlatıldığı 12 nci Maddesinde; “Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlemler, kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Malî hizmetler birimince kontrol edilen işlemler hakkında görüş yazısı düzenlenir ve ilgili birime gönderilir. Ön malî kontrol sonucunda yazılı görüş düzenlenmesi halinde bu yazılı görüşler ayrıntılı, açık ve gerekçeli olmak zorundadır. Malî hizmetler biriminin görüş yazısı ilgili işlem dosyasında saklanır ve bir örneği de ödeme emri belgesine eklenir…” Denilmektedir.

Esaslarda Ön mali Kontrole Tabi Tutulacak İşlemler olarak;

• Kanun tasarılarının malî yükünün hesaplanması (Md.16),
• Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları (Md.17),
• Ödenek gönderme belgeleri (Md.18),
• Ödenek aktarma işlemleri (Md.19),
• Kadro dağılım cetvelleri (Md.20),
• Seyahat kartı listeleri (Md.21),
• Seyyar görev tazminatı cetvelleri (Md.22),
• Geçici işçi pozisyonları (Md.23),
• Yan ödeme cetvelleri (Md.24),
• Sözleşmeli personel sayı ve sözleşmeleri (Md.25),
• Yurtdışı kira katkısı (Md.26)

şeklinde sayılmıştır.

II- ÖN MALİ KONTROLDE DİKKAT EDİLECEK HUSUSLAR

Ön mali kontrolde Esaslarda özellikle süreler yönüyle detaylı usul bilgileri yer almakta olup makalemizin bu bölümünde daha çok ön mali kontrole ilişkin ön mali kontrolün önemini vurgulayan genel dikkat edici hususlara değinilecektir.

Ön mali kontrolün kurulması ve işleyişinden sorumluluk sırasıyla üst yönetici ve mali hizmetler birimine aittir. Şöyle ki, Esaslarda Malî Hizmetler birimi “Kamu idarelerinde 5018 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinde belirtilen görevleri yürüten birimi ifade eder” denilmektedir. İç kontrole ilişkin yetki ve sorumlulukların belirlendiği Esasların 8 inci Maddesinde; “Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve malî karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumludur.”

Buradaki sorumluluğun türü nedir veya ne olmalıdır sorusunun cevabına gelince, Esasların “Ön malî kontrolün kapsamı” başlıklı 10 uncu Maddesinde; “Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.” denilmekle ön mali kontrol eksikliğinin genel itibariyle yönetimsel sorumlulukla ilgili olduğu, içeriğine göre de idari soruşturmaya konu olabilecek bir sorumluluk türü olduğu sonucu çıkarılabilir. Ancak mali mevzuatın genel değerlendirilmesinde söz konusu ön mali kontrol sorumluluğunun mali sorumluluğa uzanan da ayrı bir sorumluluğu bulunmaktadır. Şöyle ki;

5018 Sayılı Yasa’da “Kamu zararı” 71 inci maddede tanımlanırken kullanılan “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” ifadesinden hareketle özellikle harcama öncesi ön mali kontrol sürecinde vazife alan görevlilerin kasıt, kusur veya ihmal içeren davranışları ile kamu zararı arasında illiyet bağı oluşması halinde söz konusu sorumluluk yönetimsel sorumluluk türünden mali sorumluluğa dönüşmektedir. Daha doğrusu böyle bir durumda iki sorumluluk bir arada gerçekleşebilmektedir. Bu açıdan bakıldığı zaman ön mali kontrolün özellikle harcama birimlerince yapılan kontroller kısmının mali sorumluluk yönüyle daha ciddiyetle ele alınmasında fayda vardır.

Ön mali kontrole verilen önem Esasların “Görevler ayrılığı ilkesi” başlıklı 15 inci maddesinde de kendisini göstermektedir. Zira madde metninde ; “Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler, onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarının hazırlanması, malî karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi malî karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında görevlendirilemezler ve ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda başkan ve üye olamazlar.” Denilerek söz konusu işlemler üzerinde yapılacak ön mali kontrolün önemi görev ayrılığı ilkesi ile desteklenmiş ve idarenin kendi içerisinde öz kontrolünü sağlaması hedeflenmiştir. Buradan hareketle ön mali kontrol faaliyetlerinde görev alacak personelin görevlendirilmelerinde “Görevler ayrılığı ilkesi”ne riayet edilmesi zorunluluğu unutulmamalıdır.

Esasların 27 inci maddesinde; Usul ve Esaslarda belirlenen malî karar ve işlemlerin dışında kalan malî karar ve işlemlerin de aynı şekilde malî hizmetler birimine kontrol ettirilmesine yönelik düzenleme yapılabileceği, bu konuda yapılacak düzenlemelerin üst yöneticinin onayıyla yürürlüğe konulacağı ifadeleri mevcuttur. Buna göre idareler konunun önemine göre kendileri de ayrıca ön mali kontrolün etkinliğini arttırıcı düzenlemeler yapabileceklerdir. Yapılacak düzenlemelerde malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi tutulacak malî karar ve işlemler, riskli alanlar dikkate alınmak suretiyle tür, tutar ve konu itibarıyla belirlenerek ve yılda bir kez değerlendirilecektir. Bu şekildeki düzenlemelerin üst yöneticinin onayını izleyen on işgünü içinde Maliye Bakanlığına bildirilmesi gerekmektedir. Bu anlamda pek çok Belediye İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 27’inci maddesine dayanarak bu konuda yönergeler hazırlamaktadırlar. [2]

Esasların 17 nci maddesinde “İdarelerin, ihale kanunlarına tâbi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için bir milyon Türk Lirasını, yapım işleri için üç milyon Türk Lirasını aşanlar ön mali kontrole tâbidir.” Denilmiş olup akabinde; “ İdareler belirlenen tutarlar içinde kalmak ve üst yöneticiden onay almak kaydıyla merkez ve taşra teşkilatı ile birimler bazında risk analizleri çerçevesinde farklı tutarlar belirlemeye yetkilidirler.” İfadesine yer verilerek idarelerin kendi risk analizleri neticesinde riskli buldukları birimler için ön mali kontrole tabi tutarlarda farklı düzenlemeler yapabilecekleri belirtilmiştir. Bu hüküm de yukarıdaki hüküm gibi ön mali kontrolün risk analizine dayanılarak hazırlanacak bir plan dahilinde birim bazlı veya işlem bazlı ayrı prosedürlerin belirlenmesine cevaz vermektedir.

Özetle 5018 Sayılı Yasa ve bu Yasa kapsamında çıkarılan tüm ikincil mevzuatta iç kontrolün önemi ve gerekliliği her yönüyle vurgulanmış olup aşağıda tekrar ele alınacağı üzere ön mali kontrolün de bu anlamda önemi ve gerekliliği tartışılmaz pozisyondadır.

III- ÖN MALİ KONTROLÜN FAYDALARI

Esasların “Ön malî kontrolün kapsamı” başlıklı 10 uncu Maddesinde; “Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.” Denilmektedir.

Görüldüğü üzere ön mali kontrol hem ilgili harcama birimi tarafından yapılana kontrolleri hem de mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsamaktadır.

Mali hizmetler birimi tarafından yapılan ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, mali karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir. Bu açıdan tam anlamıyla bir mevzuata uygunluk denetimi değildir.[3] Görüşlerin Harcama yetkilisi açısından bağlayıcı olmaması görüşlere itibar edilmeyeceği anlamına gelmemektedir. Hatta olumsuz görüşler bu anlamda denetim esnasında en önemli denetim kanıtları haline gelmektedir.

Mali karar ve işlemlerin Ön Mali Kontrole tabi tutulması ve Ön Mali Kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Bununla birlikte ön mali kontrolde görevli olanların doğacak kamu zararından sorumlu tutulması gerektiği düşüncesi de tartışılmaktadır. Çolak’a göre Kanunun genel mantığı içerisinde, idari, cezai ve disiplin hükümleri bağlamında sorumlulukları tartışma götürmeyen mali hizmetler biriminde ön mali kontrolü yapanların, doğan/doğacak kamu zararlarından sorumlu tutulmalarının gerekli olduğu değerlendirilmektedir.[4] Ancak kanaatimizce mali hizmetler biriminde diğer harcama birimlerinin iş ve işlemleri için gerçekleştirilen ön mali kontrol açısından sadece idari sorumluluk gündeme gelebilir, onun dışında illiyet bağı açısından icrai yetkisi olmayan bir birimin mali sorumluluğundan bahsetmenin doğru olmadığı düşünülmektedir. Bununla birlikte harcama birimleri tarafından yapılacak ön mali kontrollerde bu durum değişebilecektir.

Yukarıda bahsedildiği üzere ön mali kontrol eksikliği yönetimsel sorumluluk ve yerine göre mali sorumluluk doğurabilecek bir eksikliktir. Bu anlamda Esasların “Uygun görüş verilmeyen malî karar ve işlemler” başlıklı 28 inci maddesi çok önemlidir. Maddede ; “ Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmediği halde harcama yetkilileri tarafından gerçekleştirilen işlemlerin malî hizmetler birimince kayıtları tutulur ve aylık dönemler itibariyle üst yöneticiye bildirilir. Söz konusu kayıtlar iç ve dış denetim sırasında denetçilere de sunulur. ” denilmektedir. Bu maddede uygun görüş verilmemesine rağmen harcama yetkilisi tarafından gerçekleştirilen işlemlerin denetim görevlilerine sunulacağı açıkça yazılmıştır. Etkin bir ön mali kontrol sonrasında olumsuz görüş verilmesi durumunda denetimlerde ortaya çıkacak kamu zararlarında harcama yetkililerinin sorumluluk yönüyle gelecek savunmalarında harcama yetkililerinin söz konusu iş ile ilgili kasıt, kusur veya ihmali bulunmadığına ilişkin savları gündeme gelemeyecektir veya en azından bu kapsamda yapılacak savunmaların geçerliliği kalmayacaktır.

Ön mali kontrol görüş yazılarının etkin bir ön mali kontrol neticesinde düzenlenmesi, söz konusu mali iş veya işlemin uygulama safhasında görevli kontrol teşkilatlarının hatasını da önlemektedir. Örneğin şartname ve sözleşmelerde birbiriyle çelişen cezai hükümlerin önceden fark edilmesi uygulamada çıkabilecek ve mali sorumluluk doğurabilecek uygulamaların önceden önlenmesine katkı sağlayacağı muhakkaktır.

Mali hizmetler birimi tarafından yapılan ve henüz işin taahhüt aşamasından önce yapılan bütçesel kontrollerin önemi ise özellikle ihale işlemlerinde ihale dokümanı arasındaki uyumsuzlukların giderilmesi, ödenek ve ödeme limiti mukayesesi neticesinde ödenek üstü harcamaların önlenmesi açısından son derece önemlidir.

SONUÇ

Mahalli idarelerde, harcama öncesi ön mali kontrolün yapılması için mali hizmetler biriminin kurulmaması, mevcut mali hizmetler birimi ile iç kontrol birimlerinin ön mali kontrol kapsamındaki işlerle ilgili ön mali kontrol görevini yapmaması, bu anlamda özelikle mali hizmetler birimlerinde ön mali kontrole tabi tutulması gereken ihale dokümanlarının ön mali kontrole tabi tutulmaması nedeniyle ilgili ihale dosyalarında ön mali kontrole ilişkin herhangi bir görüş yazısının yer almaması bir taraftan yönetimsel sorumluluğa sebep olabilecek kontrol eksiklikleridir, diğer taraftan ise harcama öncesi ön mali kontroller yönüyle söz konusu işlemlerde harcama öncesi yapılmayan kontroller nedeniyle ortaya çıkması daha muhtemel olan kamu zararı açısından da mali sorumluluğa sebep olabilecek önemli bir eksikliktir.

Yine son olarak ön mali kontrolün yapılmaması aynı zamanda 5018 Sayılı Kanun’un “ Ön malî kontrol” başlıklı 58 inci maddesi, Kanun’un 60 ıncı maddesi (l) no lu bendi ile 5018 sayılı Kanun’un 55, 56, 57 ve 58 inci maddelerine dayanılarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol Ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul Ve Esaslar’ın 3, 13, 17, 26, 28 inci maddelerine aykırılık teşkil etmektedir.

Mahalli idareler gibi yönetim istikrarının diğer kurumlara nazaran daha riskli olması (siyasi değişimin idarede meydana getirdiği değişiklikler nedeniyle) ön mali kontrol gibi sistemlerin devamlılığına da olumsuz yansımaktadır. Bu anlamda iç kontrol ve bir parçası konumunda olan ön mali kontrolün zorunluluğu yanında bu tip idarelerde daha uzun vadeli ve daha istikrarlı sistemler üzerinde inşa edilmesinde ayrıca fayda görülmektedir.

KAYNAKÇA

1-http://www.odunpazari.bel.tr/Files/Belge/yon.pdf (Erişim Tarihi 08.06.2016)

2-KARAARSLAN, Erkan “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununa Göre Ön Mali Kontrol”, http://www.erkankaraarslan.org/wp-content/uploads/2012/10/37.2.pdf (Erişim Tarihi 08.06.2016)

3-ÇOLAK, H.Bayram, http://www.hacibayramcolak.net/makaleler/120-makale43 (Erişim Tarihi 06.06.2016)

[1] 31.12.2005  tarih ve 26040  3.mükerrer sayılı Resmi  Gazetede yayımlanmıştır.

[2] Örneğin Eskişehir Odunpazarı Belediyesi de bu belediyelerden birisidir. http://www.odunpazari.bel.tr/Files/Belge/yon.pdf (Erişim Tarihi 08.06.2016)

[3] KARAARSLAN, Erkan “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununa Göre Ön Mali Kontrol”, http://www.erkankaraarslan.org/wp-content/uploads/2012/10/37.2.pdf (Erişim Tarihi 08.06.2016)

[4] ÇOLAK, H.Bayram, http://www.hacibayramcolak.net/makaleler/120-makale43 (Erişim Tarihi 06.06.2016)