Belediye Şirketlerinde Sayıştay Denetimi

Yeni yapılan kanuni düzenlemelerden önce, şirketlerin faaliyetleri ve dolayısıyla gelir ve giderleri şirketin yönetim kurulu kararı ile yapılmakta, bütçelerinin ibrası ve yeni bütçenin kabulü genel kurul tarafından gerçekleştirilmekte, bu yetkiler ve sorumluluklar ile şirketlerin iç denetiminin yapıldığı söylenebilmekteydi. Şirket yönetiminin gelir ve gider kalemleri şirketin denetim kurulunca da denetlenmekte, şirketlerin dış denetimleri ise yeni yapılan düzenlemelerden önce, tıpkı diğer ticari Şirketler gibi Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nca yapılmaktaydı. Bir başka ifade ile mali açıdan, belediye şirketlerinde merkezi yönetimin idari vesayeti olmadan, iç kısımda kendi organları tarafından dışta ise Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın denetim elemanları tarafından diğer özel Şirketlere uygulanan denetim prosedürü uygulanmaktaydı.

Ancak 5018 sayılı Kanun ile 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun Ocak 2005 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırılması ve kamu idarelerinin tamamına yakını ile bunların iş ve işlemlerinin Sayıştay denetimi kapsamına alınması öngörülmüştür. Öte yandan, INTOSAI Denetim Standartlarına ilişkin Avrupa Uygulama Rehberlerinde yer alan “Sayıştaylar ulusal bütçede yer alıp almadığına ve kimler tarafından toplandığına ve yönetildiğine bakılmaksızın tüm kamu fonlarını, kaynaklarını ve faaliyetlerini (AB fonları da dâhil olmak üzere) denetlemek üzere Anayasada ve kanunlarda açıkça ifade edilen yetkilere ve araçlara sahip olmalıdırlar” hükmü de dikkate alınarak, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nda, Sayıştay’ın denetim alanı tüm kamu idarelerini, kamu fonlarını, kamu kaynaklarını ve kamu faaliyetlerini içerecek biçimde düzenlenmiştir.

Buna göre Sayıştay Kanunu’nun “Denetim alanı” başlıklı 4 üncü maddesinin “a” ve “b” bentlerinde, Sayıştay;

“a) Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak % 50’den fazla olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıkları (% 50’den az olması halinde ortaklık hakları yönüyle), diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç),

b) (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve Şirketleri (kamu payının yarıdan az olması halinde ortaklık hakları yönüyle), ..denetler” denilmek suretiyle kamu kurum, kuruluş ve ortaklıklarının dış denetimi, Sayıştay’ın denetim alanına girmiş olmaktadır. Dolayısıyla sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak % 50’den fazla olan ve özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıklar (% 50’den az olması halinde ortaklık hakları yönüyle) ile belediyelere bağlı veya bu belediyelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve Şirketler Sayıştay tarafından denetlenecektir.

Sayıştay Denetimi Türkiye’de üç ana hat üzerinde gerçekleşmekte olup bunlardan ilki uygunluk denetimi, ikincisi mali denetim, üçüncüsü ise performans denetimidir (5018 Sayılı Kanun/68. md.; 6085 Sayılı Kanun/36. md.);

Uygunluk denetimi; kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespitidir.

Mali denetim; kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının, bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirilmesi, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesidir.

Performans denetimi; hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesidir. 6085 sayılı Sayıştay Kanununda yer alan bu tanımsal ifade, kamu kurum ve kuruluşları ve onlara bağlı organizasyonlar üzerindeki Sayıştay performans denetimi olgusunu zedeleyerek denetimin işlevselliğini ortadan kaldırmıştır.

Geçmişten günümüze kamu denetiminin geleneksel görevi, düzenlilik ya da mevzuata uygunluk denetiminden türeyen onaylama ya da tasdik olup; gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına esas oluşturan hesap ve belgelerin aritmetik doğruluğunu periyodik ve ayrıntılı kontrol ederek mali sorumluluğun gerçekleşmesine yardımcı olmaktır.

Bu konuda Türkiye’de oluşan yeni denetim trendi içerisinde en büyük yeri, belediye şirketlerinin denetiminde de çok önemli ayrıcalıkları olan mali denetim almaktadır. Mali denetim, ülkemiz mevzuatında, tanımsal anlamda, düzenlilik denetimi kapsamında değerlendirilerek, yargısal konumu olan Sayıştaylarca uygunluk denetimine yardımcı veya uygunluk denetiminin ayrılmaz bir parçası olarak görülebilmektedir. Diğer bir ifade ile mali denetim ile uygunluk denetimi arasında tartışılmaz bir geçişlilik olduğu ve bu geçişliliğin denetim sürecine hâkim olması gerektiği vurgulanmaktadır. Bu doğrultuda modern bir kanun olmasına rağmen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nda da aynı minvalde düzenleme yapılmıştır.

Ancak özellikle denetim metodolojisi ve denetim uygulama araçları açısından mali denetim ile Türk Sayıştay’ı uygulamasındaki uygunluk denetimi arasında farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıklar, belediye şirketlerinin denetiminde mali denetimin diğer denetim türlerine özellikle de uygunluk denetimine olan üstünlüklerini de nitelemektedirler. Bu doğrultuda, devam eden kısımlarda belediye şirketlerinin denetiminde mali denetime yüklenen önemli role ilişkin değerlendirmeler yapılmakta ve uygunluk denetimine karşı üstünlükleri vurgulanmaktadır.

Kaynak: Hatipoğlu, Ali Paşa, Belediye İktisadi Teşekküllerinin Hukuki Statüsü ve Tabi Oldukları İhale Rejimi, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2013