Belediye Şirketleri Nasıl Kurulur ve Belediye İktisadi Teşekkülleri Ne Anlama Gelir?

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. Maddesi ile belediyelere kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında şirket kurabilme hakkı tanınmıştır. Aynı zamanda 71.madde ile de “özel gelir ve gideri olan hizmetlerini” bütçe içerisinde işletme kurarak gerçekleştirebilme hakkına sahip olmuşlardır. Her iki maddenin özelliği de Şirketlerin belediyelerin görev ve hizmet alanları ile sınırlandırılmış olmasıdır.

KİT’lerde karşımıza çıktığı Şekilde, teşekkül ve teşebbüs kavramlarına açıklık getirmekte fayda vardır.

Teşebbüs TCK madde 61 ve 62’deki karşılığına denk gelecek Şekilde Hukuk terimleri sözlüğünde “girişimde bulunma, bağlama, bir iş yapmayı göze alma” Şeklinde tanımlanmıştır.

Teşekkül ise “teşkilden türetilerek, belli bir varlık ve biçim kazanma ya da kurulma olarak tanımlanabilir. Kelimenin yabancı dillerdeki karşılıkları incelendiğinde, en çok kullanılan dillerden biri olan İngilizceden örnek vermek gerekirse, “being formed” karşılığı göze çarpmaktadır. Bunu kelimenin ifade ettiği anlamı kavrama gereksiniminden “yeni bir form kazanma, forma girme” olarak yorumlayabiliriz.

Çalışma kapsamında biz daha ziyade kuruluş teması üzerinde duracağımız için belediyelerin teşekkül yapılarını inceleyeceğiz.

Belediyelerin İktisadi Teşekküllerinin Tanımı ve Gelişimi

Belediye İktisadi Teşekkülleri (BİT), yerel kaynakların belediyeler tarafından etkin bir Şekilde değerlendirerek, sorumluluk sahalarında kalkınmaya katkıda bulunmaya imkân tanıyan, aynı zamanda hizmetleri daha dinamik bir süreç içinde sunmalarına olanak sağlayan alternatif bir yöntemdir.

Kimi bölgesel hizmetlerin uygulanabilmesi amacıyla belediyeler tarafından kurulmuş ya da idaresinin elde edilmesi Şartıyla ortak olunmuş, kendine has bütçeli özel hukuk kişileri biçiminde tanımlanabilir. Var olan bir kuruluş amacı doğrultusunda, belediyelerce oluşturulan, kişisel mal ve hizmet üreten, mülkiyetinin ve denetiminin belediyelerin elinde olması nedeniyle, yönetim kuralları belediyeler tarafından tespit edilen, cari faaliyetlerini finanse eden dolayısıyla gelirlerinin çoğunu belediye gelirlerinden elde etmeyen girişimler olup; yerel toplumun sosyal yararının en üst düzeyde sağlanması amacına göre kaynak tahsis edilen firmalardır.

Belediye Şirketleri kimi yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla belediyeler tarafından kurulan ya da yönetiminin elde edilmesi koşuluyla belediyelerce ortak olunan, bağımsız bütçeli, özel hukuk tüzel kişileridir. 3 Temmuz 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununa göre belediyeler kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre Şirket kurabilir(m.70). Ayrıca belediyeler, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri Bakanlığının izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabilir (m.71). Fakat bazı Şehirlerde özel kanunlarla kurulmuş ve ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip ayrı bütçeleri olan kuruluşlar da vardır. Örneğin İSKİ, İETT, EGO, ASAT, KOSKİ gibi. Bu arada, belediyelerin iktisadî teşebbüsleri, yani belediyeler tarafından kurulmuş Şirketler “kamu iktisadî teşebbüsü” kapsamına girmemektedir.

Görüldüğü gibi belediyeler, Belediye Kanunu’nun verdiği yetkiye dayanarak Şirket kurabilmekte veya mevcut Şirketlere iştirak edebilmektedir. Türk Ticaret Kanunu’nun genel hükümleri de, belediyelerin Şirket kurmalarına imkân sağlamıştır. Bu yasal dayanaklar çerçevesinde belediyeler, özellikle 1984 yılından itibaren birçok alanda hızlı bir Şirketleşmeye yönelmişlerdir. İstanbul, Ankara, İzmir gibi büyük Şehirlerde “belediye iktisadî teşebbüsü” (BİT) ortaya çıkmıştır.

1994 yılında yürürlüğe giren 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 26. maddesinde, ”Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından, ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak Şirketlere sermaye katılımında bulunulması Bakanlar Kurulunun iznine tabidir” denilmek suretiyle Şirket kurulması ve sermaye katılımında bulunulması izne tabi tutulmuştur.

23.07.2004 tarih ve 24431 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26. maddesine göre, Büyükşehir Belediyeleri kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye Şirketleri kurabilmektedirler. 26’ncı maddenin devam eden kısmı, Büyükşehir belediyesi Şirketleri ve belediye personeli için hayati öneme sahip hükümler içermektedir; “Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, kendine ait büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir.” denilmektedir.

Belediyelerin İktisadi Teşekküllerinin Kuruluş şekilleri

Kuruluş, görev ve isleyişlerindeki farklılıklar göz önüne alınarak belediyelerin ekonomik Girişimlerini genel olarak şu dört ana başlık altında incelemek mümkündür:

Belediye bütçesi için de veya dışında yer alan işletmeler,

Tanzim satış fonları ve döner sermayeli kuruluşlar,

Belediyelerin kurdukları ve iştirak ettikleri şirketler,

Birlikler ve diğer alternatif teşebbüs yöntemleri.

Belediyelerin Kurdukları ve İştirak Ettikleri ŞİRKETLER

Belediyeler bazı kamu hizmetlerini daha etkin yürütmek amacı ile kamu hukukunun ve bürokrasinin katı kurallarından ve ağır işleyişinden kurtulmak için ekonomik girişimlerini Şirketler yolu ile yerine getirmektedirler.

Şirketleşmeye yönelmenin diğer nedenleri arasında mevcut personel rejimi içinde kaliteli eleman çalıştırmada karşılaşılan sorunlar, merkezi idarenin denetiminden kurtulma düşüncesi ve özel girişimcilerin giden kamu fonlarının bir kısmını Şirketler aracılığı ile tekrar belediyeye kazandırmak fikri sayılabilir.

Türk Ticaret Yasası’nın 18. maddesinin 1. fıkrasına göre, belediyeler tarafından özel hukuk hükümlerine göre yönetilmek veya ticari Şekilde işletilmek üzere kurulan teşekkül ve müesseseler “Şirketler” tacir sayılırlar. Ayrıca bunlar, Ticaret Sicil Nizamnamesinin 13/1 maddesine göre ticaret siciline tescil ile ticaret odalarına kaydolmak zorundadırlar.

1.9.1992 itibari ile nüfusu 20 binden fazla olan 275 belediyeyi kapsayan araştırmada bunlardan 107 sinde toplam 181 adet Şirket olduğu belirlenmiştir.

Bu araştırma sonucuna göre Şirketlerde ki esas pay sahipleri, belediyeler ve belediyelerin sahip oldukları Şirketlerdir. Başka bir ifade ile halka açılma pek gerçekleşmemiştir. Bu nokta da haklı tenkitler yöneltilebilir. Zira belediye, Şirkette % 50’nin üzerinde pay sahibi olduğu takdirde “Şirketleşmeye yönelme” amacından sapmaktadır. Her şeyden önce bu durumda Şirketler yönetimlerinin yapısı itibarı ile belediyelerin kontrolü altına girmekte ve dolayısıyla bununla hizmetin gerektiği biçimde bağımsız karar alabilmeleri engellenmektedir.

Belediye Şirketleri ve İktisadi Teşekküllerinin Yapılanması

Belediye İktisadi Teşekkülleri, Kamu İktisadi Teşekkülleri ile aynı kategoride değerlendirilse de, belediye iktisadi faaliyetlerine ilişkin işletme ve diğer teşebbüslerin kuruluş ve işleyişini düzenleyen mevzuat hem dağınık hem de yetersizdir. Belediye İktisadi Teşekküllerinin bir çerçeve yasası olmaması en büyük sorunlardandır.

Belediyelerin, her türlü girişimi icra edebilmeleri, öncelikle kanunun kendilerine verdiği görev ve hizmetleri yerine getirmelerine bağlıdır. Yani öncelikle bu görev ve hizmetler yerine getirilecek, sonra bunların geliştirilmesi için her türlü girişimde bulunabilecektir. Oysa buna riayet edilmemekte, kanunun verdiği görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi için isin basında girişimde bulunulmakta, işletmeler kurulmaktadır.

Ülkemizde, belediyelerin Şirket kurması veya kurulan bir Şirkete katılmaları eskiden beri uygulandığı üzere, yetki 1580 sayılı Kanun’un belediyelerin vazifeleri ile ilgili hükümlerinde görülmektedir.

Ancak, bu gün ki anlamında, Şirketlerin belediyelerde bir hizmet yöntemi olarak uygulanmasına 1984 yılında Büyükşehir belediyelerinin kurulması ile rastlıyoruz. Başta Büyükşehir belediyeleri olmak üzere, birçok belediye, hizmetlerini daha etkin ve verimli sunabilmek için, işletme, döner sermaye, fon, müessese, birlik ve Şirket gibi ekonomik girişim modellerini devreye sokmuşlardır. Çeşitli alanlarda, kendi bünyelerinde Şirket kurmuşlar veya kurulmuş olan Şirketlere dâhil olmuşlardır.

Belediye idareleri, kanunların kendilerine verdiği zorunlu görev ve hizmetlerin ifasından başka, beldenin ve belde halkının umumi ihtiyaçlarını sağlamak üzere her türlü girişimde bulunabilirler. Bu çerçevede, belediyelerin Şirket kurmak veya kurulmuş bir Şirkete dâhil olmak suretiyle bu hizmetleri yerine getirmeleri mümkündür.

Belediyelerin Şirket kurmalarının temel yasal dayanağı, 5393 ve mülga 1580 sayılı belediyeler Kanunu’dur. Bu kanun, belediyelerin, belediye sınırları içerisinde toplu taşımacılık ve et taşımacılığı işlerini, Şirketler vasıtasıyla yapabileceklerine müsaade etmektedir. Yine belediyeler, belediye meskenleri yapmak, yaptıkları meskenleri belediye çalışanlarına kiraya üzere kurulmuş veya kurulacak yapı ortaklıklarına iştirak edebileceklerdir.

Özel yasalarla kurulan ASKİ, İSKİ, İETT, EGO gibi işletmelerin, 5018 Sayılı Yasaya ve 2886 Sayılı İhale Kanununa tabi olmayıp, özel hukuk yasalarına göre işlemlerde bulunacakları belirtilmiştir. Bu işletmeler, kamu tüzel kişiliğine sahip olup ticari usullere göre çalışırlar. Bütçe işlemleri açısından kendi yasalarına tabidirler.

Bütçesi belediye bütçesi içerisinde yer alan işletmelerin mali denetimi, belediye bütçesinin tabi olduğu, hazırlanış, onaylama, uygulama ve denetim yollarına tabidir. Bu işletmelere ait bütçeler, belediye bütçeleri ile aynı işlemlere tabidirler.

Bütçesi, belediye bütçesi dışında yer alan katma bütçeli işletmelere ait bütçelerin şekli, düzenlenmesi, kabulü ve onaylanmasında, belediye bütçesinin tabi olduğu esas ve usuller uygulanacaktır. Katma bütçeli müesseselerin muhasebesi ve mali işlemleri belediye sorumlu saymanının denetimine tabidir.

Belediyelerin kurdukları veya katıldıkları Şirketlerin kuruluş, çalışma ve denetlenmesi noktalarında halen tartışmalar devam etmektedir.

Belediyelerin, Şirketlere yönelmesinde ki tek sebep, hizmette etkinlik ve verimlilik değildir. Kamu hukukunun katı kurallarından, kamu bürokrasisinin ağır işleyişinden, merkezi idarenin vesayet denetiminden ve nitelikli eleman çalıştırmayı engelleyen personel rejiminden kurtulmak, siyasi nedenlerle istihdam oluşturmak, siyasi reklam yapmak, halkın katımını sağlayarak mahalli sermayeyi harekete geçirmek ve ihale yoluyla özel kesime kayan parasal kaynakları elinde tutmak gibi birçok nedenlerle belediyeler Şirketleşmeye yönelmiştir.

Belediyelerin Şirket kurmasına müsaade eden 1580 Sayılı Kanun’un yukarıda zikredilen hükümlerinin yanı sıra, TTK hükümlerinde de engelleyici bir duruma rastlanılmamaktadır. Bilakis, belediyelerin anonim şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında temsiline ilişkin hükümlere yer vermek suretiyle bu hususa dolaylı, bakarak cevaz verilmektedir. Ayrıca, 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu’nda da, belediye şirketlerinden bahsedilmekle, belediyelerin Şirket kurmasının veya kurulmuş bir şirkete katılmasının yasal olduğu kabul edilmiştir.

Belediyeler, kanunun kendilerine verdiği vazife ve hizmetleri ifa ettikten sonra, belde sakinlerinin müşterek ve medeni ihtiyaçlarını düzenleyecek her türlü girişimi icra ederler. Bu bağlamda belediyeler, kuracakları Şirketler vasıtasıyla, yapılmasını gerekli gördükleri hizmetleri ifa edebileceklerdir. Ancak, belediyeler, vazifeleri olan konularda harcama yapabileceğinden, vazifeleri olmayan konularda Şirket kuramayacaklar, bu yönde sermayeye katılım payı olarak harcama yapamayacaklardır.

Belediyeler, Anayasamızın 127. maddesi gereğince “mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması” amacıyla kurulan kamu tüzel kişileridir. Bu anayasa hükmünce hazırlanan 5393 sayılı Belediye Yasası, belediyeyi, “belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” olarak tanımlamaktadır. Mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması amacıyla belediyelere sunulan haklardan birisi de Şirket veya işletme kurabilmeleridir. Gerek 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Yasası’nın 26. maddesi, gerekse 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70.maddesi belediyelere, kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında Şirket kurabilme hakkı tanımaktadır. Bu düzenlemelerde dikkati çeken nokta, bu Şirket ve işletmelerin faaliyetlerinin belediyenin görev ve hizmet alanları ile sınırlandırılmış olmasıdır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “şirket kurulması” başlıklı 26’ncı maddesine göre; Büyükşehir belediyelerinde genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel, bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilmektedirler. Bu hükmün sonucunda, belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını kazanmış her kim olursa, belediye şirketlerinin yetkili organlarında görev alma olanağına sahip olmuşlardır. Dolayısıyla belediye şirketlerinin, belediyelerin yönetici personeli açısından ek gelir ve rant merkezi haline dönüştürülmesine imkân sağlanmıştır.

Kaynak: Hatipoğlu, Ali Paşa, Belediye İktisadi Teşekküllerinin Hukuki Statüsü ve Tabi Oldukları İhale Rejimi, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2013