STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNİN ALACAK TAKİP SÜRECİNDEKİ ROLLERİ (MALİ HUKUK SAYI: 152, MART-NİSAN 2011)

1. GİRİŞ

Bilindiği üzere Türk Kamu Mali Sistemi uzun seneler, 1927 yılında kabul edilerek yürürlüğe konulan Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile yönetilmiştir. Mezkûr Kanun hükümlerinin geleneksel, tek taraflı, kapalı ve mevzuat odaklı-kurallara dayalı olması nedeniyle zamanın çağdaş ihtiyaçlarını ve beklentilerini karşılayamaz hâle gelmesi yasama organını, 21.yüzyılın gereklerine uygun bir yasa yapmak için harekete geçirmiştir.

Bu çerçevede Avrupa Birliği üyesi ülkelerin kamu mali sistemleri incelenmiş ve neticesinde birçok modern kavramları içerisinde barındıran Türk Kamu Mali Sistemi’nin anayasası olarak kabul gören 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu[1] kabul edilmiştir. Söz konusu Kanun, 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’la[2] değişikliğe uğramıştır. Sözü edilen değişiklik ile mali sisteme getirilen yeniliklerden birisi de kamu idarelerinde Strateji Geliştirme Birimleri’nin kurulmasıdır. Bu makalede Strateji Geliştirme Birimleri’nin rolleri, sorumlulukları ve rollerinden biri olan alacakların takip süreci ile alakalı olarak ortaya çıkan sorunlara değinilerek çözüm önerilerinde bulunulacaktır.

2. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNİN FONKSİYONLARI, ROLLERİ VE YAPILANMALARI

24/12/2005 tarihli ve 26033 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5436 sayılı Kanun’un 15’nci maddesinde yer alan;

“Teşkilat kanunlarında, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı ve strateji geliştirme ve mali hizmetlere ilişkin hizmetlerin yerine getirildiği Müdürlük birimlerine ilişkin düzenleme yapılıncaya kadar ikinci fıkrada belirtilen görevler ile kanunlarla verilen diğer görevleri yürütmek üzere;

a) Başbakanlık ve bakanlıklarda (Milli Savunma Bakanlığı hariç) Strateji Geliştirme Başkanlığı kurulmuştur.

b) Ekli (1) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerin merkez teşkilatlarında Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, ekli (2) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin merkez teşkilatlarında ise Müdürlük kurulmuştur.

c) Üniversiteler ile yüksek teknoloji enstitülerinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı kurulmuştur.”

Strateji Geliştirme Birimleri ile mali hizmetlere ilişkin müdürlüklerin rolleri, fonksiyonları ve yapılanmaları 5018 sayılı Kanun’un 60’ıncı maddesi ile Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in ikinci bölümünde açıklanmıştır.

Strateji Geliştirme Birimleri rollerini fonksiyonlar kapsamında yerine getirmektedir.

2.1. Strateji Geliştirme Birimlerinin Fonksiyonları

Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 4’üncü maddesine göre Strateji Geliştirme Birimleri’nin görevleri;

• Stratejik yönetim ve planlama,
• Performans ve kalite ölçütleri geliştirme,
• Yönetim bilgi sistemi,
• Mali hizmetler

fonksiyonları kapsamında yürütülmektedir.

2.2. Strateji Geliştirme Birimlerinin Rolleri ve Sorumlulukları

Anılan Yönetmelik’in 5’inci maddesinde;

• Ulusal kalkınma strateji ve politikaları, yıllık program ve hükümet programı çerçevesinde idarenin orta ve uzun vadeli strateji ve politikalarını belirlemek, amaçlarını oluşturmak üzere gerekli çalışmaları yapmak
• İdarenin görev alanına giren konularda performans ve kalite ölçütleri geliştirmek ve bu kapsamda verilecek diğer görevleri yerine getirmek
• İdarenin yönetimi ile hizmetlerin geliştirilmesi ve performansla ilgili bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak
• İdarenin görev alanına giren konularda, hizmetleri etkileyecek dış faktörleri incelemek, kurum içi kapasite araştırması yapmak, hizmetlerin etkililiğini ve tatmin düzeyini analiz etmek ve genel araştırmalar yapmak
• Yönetim bilgi sistemlerine ilişkin hizmetleri yerine getirmek
• İdarede kurulmuşsa Strateji Geliştirme Kurulunun sekretarya hizmetlerini yürütmek
• İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek
• İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek
• Mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları çerçevesinde, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet gereksinimleri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere gönderilmesini sağlamak
• Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî istatistikleri hazırlamak
• İlgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek
• Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmek.
• Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak
• İdarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve taşınmazlara ilişkin icmal cetvellerini düzenlemek
• İdarenin yatırım programının hazırlanmasını koordine etmek, uygulama sonuçlarını izlemek ve yıllık yatırım değerlendirme raporunu hazırlamak
• İdarenin, diğer idareler nezdinde takibi gereken malî iş ve işlemlerini yürütmek ve sonuçlandırmak
• Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak
• Ön malî kontrol faaliyetini yürütmek
• İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak; üst yönetimin iç denetime yönelik işlevinin etkililiğini ve verimliliğini artırmak için gerekli hazırlıkları yapmak
• Bakan ve/veya üst yönetici tarafından verilecek diğer görevleri yapmak

Strateji Geliştirme Birimleri tarafından yürütülen görevler olarak belirtilmiştir. Bu görevler arasında yer alan ve ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirme, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütme görevi kapsamında; kontrol, denetim, inceleme,Sayıştay, adli, idari veya askeri yargı sonucu tespit edilerek ilgili birimlerce gönderilen alacakların takibi, muhasebe kayıtlarına alınmasının sağlanması, alacağın sorumlu ve ilgililerin bilinen adreslerine tebliği, borçlular tarafından yapılan itirazın sonuçlandırılması, alacağın güvence altına alınmasına yönelik iş ve işlemlerin yapılması, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için taksitlendirme taleplerinin 4353 sayılı yasa gereği Maliye Bakanlığı Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğüne gönderilmesi (yönetmelik kapsamındaki diğer kamu idarelerinin özel mevzuatlarında başka bir düzenleme bulunmadığı takdirde taksitlendirmeye üst yöneticiler yetkili kılınmıştır.) gibi roller yerine getirilmektedir.

3. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNDE ALACAK TAKİP SÜRECİ İLE İGİLİ UYGULAMA SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

İhbar, kontrol, denetim, inceleme, Sayıştayca kesin hükme bağlama, adli, idari veya askeri yargılama soncu tespit edilerek borçlunun bağlı bulunduğu birimlerce veya yetkili mercilerce bildirilen alacakların takip ve tahsil sürecinde öne çıkan sorunlar ve çözüm önerileri.

3.1. Kamu zararı konusunu oluşturmayan diğer kamu alacaklarının takibi

Kamu zararından doğan alacağın konusunu oluşturmayan diğer kamu alacaklarının takip ve tahsil işlemlerinin sonuçlandırılması süreci de kamu zararından doğan alacakların takip sürecine benzer bir şekilde yürütülmektedir. Ancak, diğer kamu alacaklarının belirlenmesinde esas alınacak şartların ve sürece ilişkin diğer gerekliliklerin açık bir şekilde düzenlenmemiş olması sebebiyle takibe yetkili Strateji Geliştirme Birimleri ve konuyla ilgili diğer ilgili birim ve borçlular arasında süreci olumsuz etkileyen uyuşmazlıklar yaşanmaktadır. Yaşanan uyuşmazlıklar sonucu borçlular yargıya müracaat etmekte, yargı sürecinin de uzun sürmesi alacakların tahsilini zorlaştırmaktadır. Bu sürecin daha etkin ve etkili hale dönüştürülmesi için ikincil mevzuatta revizyona gidilmeli veya üçüncül bir düzenlemeyle kamu zararından doğan alacaklarda olduğu gibi sorumluluk, tespit, tebliğ ve takip esasları belirlenmelidir.

3.2. Kamu zarından doğan alacakların değerlendirilmesi

Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 7’nci maddesi hükümleri çerçevesinde değerlendirilmesi icap etmektedir. Sözü edilen maddenin 2’nci fıkrasında;

“Tespit edilen kamu zararına ilişkin yazı, tutanak, rapor, ilam ve bezeri belgeler ilgili kamu idarelerine gönderilir. Kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilerek kamu idarelerine bildirilen kamu zararlarına ilişkin belgelerde yer alan hususlar, ilgili harcama yetkilisinin de görüşleri alınmak suretiyle merkezde üst yönetici, taşrada ise idarenin en üst yöneticisi tarafından değerlendirilir. Taşrada idarenin en üst yöneticisi ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleşmesi halinde değerlendirme üst yönetici tarafından yapılır” denilmektedir. Ancak bu esaslarının uygulanması konusunda maalesef kamu idarelerinde uygulama birliği sağlanamamıştır. Kimi kamu idarelerinde madde hükmüne uyulurken, büyük bir çoğunluğunda alacak üst yöneticilerin veya yardımcılarının onayı alınmadan doğrudan harcama yetkililerince veya yardımcıları tarafından Strateji Geliştirme Birimleri (SGB)’ne takip için gönderilmektedir.

SGB’lere iletilen kamu zararına ilişkin üst yazı ve ekleri, bu birimlerce açılan alacak takip dosyalarında muhafaza edilmektedir. Aynı zamanda Yönetmelik’in 9 ve 10’uncu maddelerinde belirlenen hükümler uyarınca muhasebe kayıtlarına alınması amacıyla Muhasebe Birimleri’ne, tebligat için ise ilgili ile sorumluların bilinen adreslerine intikal ettirilmektedir. Kamu zararının, adı geçen Yönetmelik esaslarına uygun olarak değerlendirilmemesi yani harcama birim yetkilisi veya yardımcılarınca değerlendirilmesi, değerlendirilen kamu zararı miktarının SGB’lere gönderildiği gibi Muhasebe Birimlerine ve ilgili ile sorumlulara bildirilmesinin istenmesi Strateji Geliştirme Birimleri ile Harcama Birimleri’ni karşı karşıya getirmektedir. Bu sorunun söz konusu Yönetmelik hükümlerinin bir kısmının uygulama zorluğundan, diğer bir kısmının ise Yönetmelikte SGB’lerin kamu zararı alacağı ile ilgili rollerinin açık, anlaşılır bir şekilde ifade edilmemesinden kaynaklandığını söylemek mümkündür.

Daha açık bir ifadeyle, kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararının değerlendirilmesi yetkisi merkezde üst yöneticiye verilmiştir. Ancak genel bütçeli kamu idarelerinde üst yöneticiler, bu sorumluluklarının gereklerini birçok sebepten dolayı yerine getirmemekte, değerlendirmeler harcama yetkilileri veya yardımcılarınca yapılmaktadır. Mevcut hâl böyle olunca kamu idarelerinde konuyla ilgili uygulama birliği sağlanamamaktadır. İdarelerde yaşanan bu sorunun çözüme kavuşturulması ve farklı uygulamaların önüne geçilmesi sağlamak için yeni bir düzenleme yapılması elzem hâle geldiği söylenebilir. Yapılacak düzenlemelerde, kamu zararından doğan ya da diğer kamu alacağı kapsamında yer alan alacakların değerlendirme yetkisini yürütecek yetkili mercilerin açık ve anlaşılır bir şekilde belirlenmesine ihtiyaç vardır.

3.3. Tespit ve değerlendirilmesi yapılan alacaklara itiraz

Aynı yönetmeliğin “Kamu zararından doğan alacağın tebliğ ve takibi” başlıklı 10’uncu maddesinin 2’nci fıkrasında;

“Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararı alacaklarının sorumlulara ve ilgililere tebliğ işlemlerine, 7 nci madde gereğince yapılacak değerlendirme işlemlerinin tamamlandığı tarihten itibaren beş iş günü içerisinde başlanır. Tebliğde; borcun miktarı, sebebi, doğuş tarihi, ödeme yeri, yedi günlük itiraz süresi, itiraz mercii belirtilerek, söz konusu tutarın tebliğ tarihinden itibaren bir ay içerisinde ödenmesi istenir. İtiraz merkezde strateji geliştirme birimince, taşrada ise takibe yetkili birimin en üst yöneticisince on iş günü içerisinden sonuçlandırılır. İtiraz ve itirazı değerlendirme süresi bir aylık ödeme süresini etkilemez.” şeklinde tanzim edilen madde esasları gereğince kamu zararından doğan alacaklar merkezde Strateji Geliştirme Birimleri’nce sorumlu veya ilgililere tebliğ edilmekte ve borçlular tebliğ edilen borç miktarına yönelik itirazlarını merkezde bu birimlere yapmaktadır. Söz konusu birimler de itiraza ilişkin talebi ilgili Harcama Birimi’ne göndermekte ve alınan cevaba göre işlem tesis etmektedir.

Ancak bu sürecin uzun zaman alması nedeniyle kamu alacağının tahsili sürüncemede kalmaktadır. Yapılacak yeni düzenlemede hangi tür ve tutardaki alacak itirazlarının Harcama Birimleri tarafından veya Strateji Geliştirme Birimleri tarafından sonuçlandırılacağı konusuna açıklık kazandırılması yerinde olacaktır.

3.4. Sayıştay ilamlarının ve ek ilamların tebliğ, takip ve tahsili

İdareler ve Strateji Geliştirme Birimlerince kesin ilama dönüşen alacakların takip ve tahsil işlemleri yürütülmektedir. Ancak, Sayıştay ilamlarının ve konuya ilişkin ek ilamların gönderileceği birimler arasında takibe yetkili SGB’lerin bulunmaması ilamların gereklerinin yerine getirilmesini zorlaştırmaktadır. Hem tazmin konusu alacağın takibinin etkin bir şekilde yürütülmesi hem de ilamda adı geçenlerin mağdur edilmemeleri için yapılacak yeni düzenlemelerde bu durumun göz ardı edilmemesi gerekmektedir.

4. ALACAK TAKİP SÜRECİNDE YAŞANAN SORUNLARA YÖNELİK DİĞER TESPİTLER VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

• 19.10.2006 tarihli Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki       Yönetmelik ile 27.06.1983 tarihli ve 83/6510 sayılı Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerin sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkındaki Yönetmelik hükümlerinin aynı/benzer konuları ele alması nedeniyle mevzuat dağınıklığının giderilmesi ve uygulama imkânlarının daha isabetli yapılabilmesi açısından tek çatı altında kamu ve kamu personeli zararı konusu tek çatı altında ele alınmalıdır.
• Konunun hassasiyetine binaen yapılacak düzenlemelerde genelleme ve muğlak anlatımlardan uzak durulmalı, madde hükümleri farklı yorumlara mahal vermeyecek sadelikte olmalıdır.
• Kamu zararının oluşmasında ya da memurlarca kişilere verilen zararda, esas itibarıyla mevzuata uygun davranılmaması sorunu olduğundan genel bir tanımla kamu kaynağındaki haksız azalma veya çoğalmama ile memurlarca kişilere verilen zararın (olağan dışı nedenlerden kaynaklanmayan) temelinde dikkatsizlik, ihmal, tedbirsizlik gibi unsurlar yer almaktadır. Bu nedenle tekrar niteliğinde sayılabilecek hâllerin sıralanması yerine konu, ortak obje olan kamu ya da kişi zararının ortaya çıkışı üzerinden ele alınmalıdır.
• Kamu zararının tespit, takip ve tahsil aşamasında görev alacak idare birimleri ile yapılacak işlemlere ilişkin görev alanı açıkça belirlenmelidir.
• Kamu zararının tebliğinde gecikmeye mahal verilmemesi için alacağın, Strateji Geliştirme Birimi’nce borçluya tebliğ ettirilmesini müteakip bir ay içinde ödenmesi yerine, örneğin, kamu zararının borçlu ile bağlı olduğu birimce birlikte tespitini müteakip 45 gün içinde defaten veya ilgili Strateji Geliştirme Birimi’nce uygun görülen aralık, tutar ve vadeye uygun olarak ödenmesi yerinde olacaktır.
• Kamu zararının geçmişe dönük en çok hangi süreyle istenebileceği ile istenemeyecek olan alacağın hükmünün ne olacağına açıklık getirilmesi yerinde olacaktır.
• Geçmiş yıl borçlarına uygulanacak faiz oranının belirlenmesinde ilgili ya da cari yıl faiz oranlarından hangisinin uygulanacağı konusunda yapılacak düzenleme önem arz etmektedir.  
• Malvarlığı araştırmasının da etkin kılınması için gerekli düzenlemelerin yapılması gerekmektedir.
• Borçluların adreslerinin tespit edilememesi hâlinde ilan müessesesinin işletilmesinde kolaylık sağlayıcı tedbirler getirilmelidir.

5. SONUÇ

İlgili mevzuatı çerçevesinde idarenin gelirlerini tahakkuk ettirme, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütme görevi Strateji Geliştirme Birimleri’ne verilmiştir. Makalenin genelinde de konu edildiği gibi kamu zararının tespiti, takibi ve tahsiline yönelik uygulama sıkıntıları söz konusudur. Bu sıkıntıların büyük bir kısmının yürürlükteki mevzuat düzenlemelerinin yetersizliğinden, belirsizliğinden ve belirli bir standarda kavuşturulamamasından kaynaklandığı bilinmektedir. Sorunun çözümü için bir an önce ikincil mevzuatta revizyona gidilmesi, üçüncül mevzuat çalışmalarının da kamu idarelerinin ilgili birimlerinin taleplerinin de gözetilerek sonuçlandırılmasının faydalı olacağı düşünülmektedir.

[1] 10.12.2003, 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

[2] 22.12.2005, 24.12.2005 tarih ve 26033 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.